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赵民:都市圈规划既要借鉴国际经验,更要基于国情和彰显区域协调功能

2021-09-03 15:34 来源:上海大都市圈规划

导读:

近年来,国家发改委、自然资源部等部委相继发布都市圈相关工作指导文件,各地也将都市圈建设要求写进“十四五”规划中,都市圈成为当下区域建设发展的热词。为进一步深入理解都市圈相关概念及理论,探索都市圈规划实践的技术与方法,上海大都市圈规划研究中心特别邀请同济大学赵民教授,以笔谈的形式针对都市圈议题进行阐释与解答。

在城镇化的深入发展过程中,涌现了“城市群”、“都市圈”、“都市区”等概念。请您谈谈对这几个概念的理解以及国际经验。

赵民:一般认为中文“都市圈”一词来自日本对metropolitan area(大都市区)的汉译方式。而大都市区的本源概念则可追溯至美国1905年的工业普查区及1910年的大都市分区概念。二战后,在快速城市化和城市郊区化的共同作用下,中心城市与周边地区呈现出连绵发展态势,这便与地方自治体行政管理体系产生了一定的矛盾;为了把握跨政区人口流动现象,新的统计模式——标准大都市区(MSA)体系应运而生,并逐渐用于美国的人口、住房、制造业和商业等的普查;至本世纪初,又推出了基于核心城区的统计区(CBSA)。统计标准体系的适时调整契合了大城市地区社会经济发展的现实状态,有利于指导交通、土地、公共服务等建设活动及资金分配。

在大都市区的基础上,西方学者还演绎出了一系列地域概念,用以描述复杂及多样化的经济地理现象。如戈特曼(1957,1976)提出的大都市连绵带(Megalopolis)、达瓦勒等(2005,2011)提出的巨型都市区(Megapolitan)、哈格勒等(2009)提出的巨型区域(Megaregion)等概念(表1、图1);其中戈特曼对大都市连绵带的阐述,在全美乃至全球范围都有深远影响。

// 表1 美国大都市区相关概念梳理(资料来源:根据相关文献整理)

 



// 图1 美国巨型都市区(左)及巨型区域(右)的划分(资料来源:根据相关文献整理)

日本采用“都市圈”这个用语似有其特定缘由。二战后,迪肯森(1947)及木内信藏(1951)等学者曾先后提出相似的城市地域“三地带”等学说,其中的“圈域论”被日本政学界广泛接受。在此背景下,再结合美、英的统计区标准和规划实践,日本的大都市圈概念便应运而生,成为了其国土计划中的重要地域范畴。在广域层面,日本还曾提出过太平洋工业带、东海道城市群、超级巨型区域等构想,基本都是大都市圈思想的延伸。

在现实中,日本政府机构及学界有两套圈域表达方式。一套是用以反映现实状况的统计“都市圈”,多以通勤、通学比率作为测度中心-外围联系紧密程度的核心指标,其中以总务省的“大都市圈”(MMA,1.5%通勤通学圈)和经济产业省的“大都市就业圈”(MEA,10%多级迭代通勤圈)测度标准应用最广。此外国土交通省还曾采用“功能性城市区域”(FUR)的定义和标准。(表2、图2)

// 表2 日本政府机构、学者提出的典型都市圈测度标准(资料来源:整理自富田和晓(1975)、川屿辰彦(1993)、金本良嗣、德冈一幸(2002)等)

// 图2 日本总务省“大都市圈”及经济产业省“大都市就业圈”对三大都市圈划分范畴的比较(资料来源:整理绘自总务省、经济产业省的定义(2015年普查数据))

另一套则是带有政策区含义的“都市圈”。比较典型的是“三大都市圈开发整备法”和“地方圈开发促进法”中对大都市圈及地方圈的政策区划分,此外还有“国土形成规划”时期的全国八大广域地方规划区域。此外,各政府机构、企业、民间团体出于不同目的,对同一地域也会有不同的“圈域”范畴定义。以东京圈为例,对于以东京为核心的“城市-区域”的地域范畴,中央的省厅与企业、团体在区域划分上并不统一,其覆盖的人口从近千万至五千万左右(表 3)。其中,官方统计口径一般是用国土交通省白皮书中常用的东京圈(1都3县),以及《首都圈整备法》确立的首都圈(1都7县)概念。

在国际比较研究中准确把握地域范畴非常重要,否则会造成认知谬误。如曾有学者用东京圈人口(3500-4000万级)与上海市进行人口规模比较,其得出的“经验启示”实际是误导。

// 表3 对于“东京圈”称谓的各种地域范畴及划分应用(资料来源:整理自日本相关政府部门及统计网站)

此外,随着日本从大规模空间开发转向精细化治理,规划目标从一极一轴转向多极多轴,三大都市圈外的各类地方圈也就获得了更多的政策关注。为落实圈域的“自立发展”和圈域之间的“互动对流”,政府在经济发展之外也很关注民生福祉,赋予了“圈域”更为多元和丰富的政策内涵。这也使得“圈域”概念不断发展演绎,形成了承载不同政策目标的多类地域范畴:如《新全国综合开发计划》(简称“二全综”)提出的“广域生活圈”,《第三次全国综合开发计划》(简称“三全综”)提出的“定居圈”,《21世纪国土的宏伟设计》(简称“五全综”)提出的“中心极核/中枢/中核/中心都市圈”的划分,《国土形成规划(全国规划)》(简称“六全综”)提出的“集落生活圈”、“定居自立圈”,《国土构想2050》提出的“连携中枢都市圈”以及新版《国土形成规划》(简称“七全综”)提出的“形成对流促进型国土”等;与之相对应的各类官方及民间组织也不断涌现。(图3)

// 图3 日本各个时期确定的“圈域”战略(资料来源:整理译自日本国土交通省官网)

由于国情和发展阶段不同,都市圈进入中国后出现了本土化演变。请您谈谈对有关概念的理解及在实践中的应用。

赵民:自1983年于洪俊、宁越敏先生引介了戈特曼的研究以来,我国学者已经对相关概念展开了诸多讨论,提出了各自的创见。如周一星先生(1986)曾提出构建“市中心-旧城区-建成区-近市区-市区-城市经济统计区-都市连绵区”的城市地域体系,姚士谋先生(1992)提出了中国的城市群概念及英文表达(Urban Agglomeration),王健先生(1996)提出了“九大都市圈”的区域经济发展模式构想,胡序威先生等(2000)提出了城镇密集区概念。总体而言,这些概念以及相关的研究在尺度上较偏向于城市群。

2000年后,随着大都市及其周边地区的快速发展,都市圈和都市区概念也得到了很多关注,并不断见诸于学术文章和政策文件,但对于两者的概念界定曾经比较模糊。理解的不一导致了规划应用中的混淆,例如前些年的重庆大都市区、南宁大都市区,厦漳泉大都市区等区域性规划,在今天看来似都应归为都市圈规划。

目前国内学界对城市群、都市圈、都市区等概念已经有了较多共识,自然资源部出台的省级、市级国土空间规划编制指南对这些名词也分别作了定义。但对其相互之间的关系则还需要进一步研究,对某些学者提出的观点也需要仔细辨析。例如,经常出现的一个观点为“演化论”,即都市区-都市圈-城市群等处于一个演化历程之中,或是说处于低、中、高的不同发展阶段。其实国际经验已经表明,城市化的空间演化并非都因循这一进程,最终能发展成为大都市连绵带的只能是少数地区,且都有其特定条件。就我国而言,由于幅员辽阔、地区差异极大,城镇化空间组织和演进规律更不能一概而论。例如许多地广人稀地区,有可能始终是单点城市发展;或是在区域城市群难以发育的情形下,基于地区中心城市的都市圈/城镇圈却能够成型。另外,随着网络社会的崛起,以及信息技术的不断突破和应用,传统的空间组织模式和经济地理现象正在发生着深刻的变化。例如许多特色产业小镇、淘宝镇/淘宝村等,即使难以做大规模形成城市和都市区,也仍然可以在区域城镇网络中发挥重要职能。

目前,官方文件中对于都市圈的空间范畴的界定均采用了“一小时通勤圈”标准(表4),实际上通勤联系较契合传统经济地理的“都市区”概念和范畴界定。在大都市圈层面,一方面我国跨市级政区的通勤现象尚不普遍,不应照搬国外的经验;另一方面更要关注的是产业联系、商务联系、交通联系以及生态环境管控等“城市-区域”发展和比邻协调问题。此外,城市群与都市圈发展并不必然关联;在某些难以形成城市群的地区,也有可能围绕单个中心城市形成都市区、都市圈或城镇圈。

// 表4 我国近年来对于都市圈及相关概念的官方定义

此外,为了便于国际交流和比较研究,对中外相关用语的准确理解和恰当转译也非常重要。例如我们一般将“city”与“城市”互译,但其实中外含义有很大差异。美国的city与town、township可以是相似的尺度,日本的市、町、村亦是平行的基层自治单元,它们均与我国的建制市概念非常不同。我国的城市,无论是哪一个层级,基本都是“城市-区域”,就其内涵而言更为接近西方的metropolitan,据此提出相关名词的英译建议(表5)。

// 表 5 相关名称的英译建议及概念定义

关于都市圈的空间识别,您认为需要考虑哪些因素,是否有一套评价方法用来判断全国各都市圈的发展阶段和空间范畴?

赵民:首先是对国际经验的借鉴。除了前述的美国和日本经验,欧洲各国也有相应的统计区概念,例如英国的标准劳动力市场(SMLA)以及大都市经济劳动区(MELA),德国的城市地区(Stadtregion),法国的城市化地区(Aire Urbaine)等等。此外,欧盟统计局(Eurostat)、经合组织(OECD,2012/2020)等跨国组织机构也制定过相关标准。尽管方法各不相同,但绝大多数聚焦人口规模及“中心-外围”间的通勤联系。大致可以分为自上而下的演绎法及自下而上的归纳法这两种方法。

第一种方法是非全覆盖的,即通过预先遴选和识别出中心城市(核心地区),然后计算其与外围地区的联系强度并划定通勤区。较典型的是美国的大都市区(阈值25%)、日本的大都市圈(阈值1.5%)和英国的SMLA(阈值15%)。也有通过相互就业关系判定,或是对定通勤阈值进行迭代计算,最终识别出稳定的城市化功能地域。典型案例是法国的城市化地区(迭代阈值40%)和日本的大都市就业圈(迭代阈值10%)界定。第二种方法是全覆盖式的,即不在初始就设定中心城市,而是根据就业标准,以流向工作场所的流量自足性的最小阈值进行全覆盖判定,如英国的就业通勤区(TTWA)划分。

虽然西方社会已经有较为成熟的各类城市地域识别及界定方法,但不能不顾国情而生搬硬套。例如在相同的可比尺度下(如150公里圈),中外的“城市-区域”空间内涵并不趋同(图4、图5):美国和日本是围绕核心城市的典型 “中心-外围”结构,而我国由于长期的制度性区隔,加之土地公有和分级管控,发达地区的用地开发相对紧凑,易于形成“分散式集聚”,或是“核心城市+多中心”的“城市-区域”空间结构。

// 图4 日本、美国主要都市圈人口分布及主要产业情况(150公里圈)(资料来源:课题组自绘)

// 图5 我国长三角、粤港澳地区人口分布情况(150公里圈)(资料来源:课题组自绘)

以上原因也导致了我国大都市圈的通勤模式与西方国家明显不同,与郊区化特征显著的欧美地区更不具备可比性,即使与同属东亚的日本也很不同。日本的人口普查数据显示,东京通勤圈的长轴半径稳定在50公里左右;而我国的北京、广州、成都等超大城市的45分钟以内客运交通联系量占比均在80%以上,紧密出行联系基本集中在25-30公里地域范围以内(图6)。

// 图6 通勤圈的若干国际比较(资料来源:课题组自绘)

早在上世纪80、90年代,周一星等前辈学者就曾提出要建立中国城市的实体地域概念,但当时多维数据及其应用方法的缺失客观上限制了这项工作的进展。正在制定中的《都市圈国土空间规划编制规程(征求意见稿)》提出了都市圈空间范围识别的“五步法”,即中心城市界定(人口规模100万以上+高等级功能)-时空范围界定(中心城周边80公里/120公里县级行政单元,城区边缘1小时/1.5小时可达范围)-功能联系校核(排除人口密度低、功能联系弱的地区)-行政校核(整体纳入包围地区)-最终确定(落实国家战略、响应地方诉求)。这一技术路线是很合理的。在此基础上,还可以考虑增加对都市区的识别,并对以中等城市(不足100万人口)为核心的中小型都市圈的识别等也提供一定指引。

对发达地区,以长三角各中心城市及其关联区域为例,大致可建立起中心城-都市区-都市圈-大都市圈-长三角城市群的“城市-区域”空间认知体系,并对各个层次的空间范畴加以科学测度。

您如何理解都市圈国土空间规划在“五级三类”中的定位,您认为应该如何处理好都市圈国土空间规划与省市国土空间规划之间的关系?如何处理好都市圈国土空间规划与发展规划等的关系?

赵民:都市圈规划在省域层面曾有过若干实践(如江苏省),并积累了一定经验,但在制度层面并不明朗。2019年中央关于“建立国土空间规划体系并监督实施”的重大决策带来了历史性转机。根据中共中央和国务院发布的文件,“相关专项规划是指在特定区域(流域)、特定领域,为体现特定功能,对空间开发保护利用作出的专门安排”;“海岸带、自然保护地等专项规划及跨行政区域或流域的国土空间规划,由所在区域或上一级自然资源主管部门牵头组织编制,报同级政府审批”。由此可以推论,都市圈空间规划属于国土空间规划编制体系中的“相关专项规划”,在落实“区域协调发展战略”等方面要发挥重要作用。这项规划的编制主体是相关层级的自然资源主管部门。

中央文件同时也明确规定,“相关专项规划要遵循国土空间总体规划,不得违背总体规划强制性内容”。对此可解读为,都市圈所在省市的“国土空间总体规划”具有战略引领和底线管控的基础性作用,而“都市圈空间规划”则要在“跨行政区域”这个“特定区域”发挥“区域协调”等“特定功能”。

不同的都市圈处在不同的发展阶段,面临着各异的矛盾和诉求,因而需要空间规划协调的内涵也会很不同,需要在规划编制过程中加以深入研究和辨别。需要注意的是,“都市圈空间规划”绝非要取代或复述既有的省市“国土空间总体规划”,也不是要再搞一套空间要素管控体系;而是要基于区域协调的视角提供针对性、补充性策略和措施,包括在体制机制方面的创新建构和运作设计。

全国人大正在制定《国土空间规划法》。这项立法通过后,国土空间规划将正式成为法定规划,包括“都市圈空间规划”在内的相关专项规划可望被赋予相应的法律地位。

但目前除了国土空间规划体系范畴的都市圈规划外,发改委系统也在组织编制和批复都市圈规划,即“都市圈发展规划”。由此带来的问题是,是否各个都市圈既要编空间规划,也要编发展规划?或是由各地自选其中之一?在某种程度上,这似乎又在重蹈原先的“政出多门、多规打架”的覆辙。因为从内涵看,都市圈空间规划必定会涉及诸如产业空间、交通等基础设施、重大生态环境和民生建设等方面的协调发展问题,而都市圈发展规划本身就是基于特定空间范畴的规划。在上位省市国民经济与社会发展规划和国土空间总体规划的指导和约束下,都市圈规划既要协调跨行政区的空间发展诉求,也要协调各项建设发展与空间资源开发与保护的关系,这是一个统一的过程,完全没有必要搞成两个规划。这里的关键是中央政府主管部门要改变观念,并切实加强部际合作,以形成统一的中央政府对地方政府的指导和监管机制。

请谈一谈对未来都市圈规划、建设工作的想法与思考。对于未来上海大都市圈的规划与建设,有何寄语或期望?

赵民:城市群、都市圈及都市区规划和发展在我国都还处于实践探索阶段,不可过早下定论。现在来看,“十三五”规划中对城市群的期望过高,不应轻言什么是城镇化的主体形态。目前各地更为重视都市圈规划有其客观原因,大城市、特大城市及超大城市与其周边地区的协调发展及空间结构优化已经具有紧迫性。

上海是长三角的首位核心城市,对周边地区及整个长三角区域的辐射作用很强,引领了区域的一体化发展;另一方面,上海的竞争力和全球城市地位亦离不开区域的整体发展高度和一体化水平。

上海与比邻地区的紧密联系及“圈域”是客观存在,需要有一个作为共同纲领和行为准则的“上海大都市圈空间规划”来协调跨行政区的诸多发展和保护问题,并谋求更高效率和更高质量的整体经济社会发展。与此同时,还要深刻认识到这个“1+8”大都市圈并不是一个具有明显边界的经济社会和空间结构,这个大都市圈与多个政策“圈域”存在交叠关系。例如南部的嘉兴、湖州是“杭-嘉-湖”平原及其一体化发展的重要组成部分,宁波、舟山则被纳入了“杭-甬”同城化发展战略;北部的苏州、无锡、常州自身也有一个大都市圈概念,并与南京大都市圈存在着交集空间。

实际上,长三角、京津冀、珠三角等发达区域内部的经济社会发展已经高度融合,形成了多维度的交叉关系。在此情形下,区域大结构内部的各个都市圈可谓都只具有“半结构”意义(图7)。因而,无论是产业经济发展和供应链、技术链管理,还是科创网络建设、交通网络建设、生态环境保护等,都要着眼于区域整体;区域内部的各个大中小都市圈则可相对聚焦于跨行政区(尤其是比邻地区)的协调发展问题。

// 图7 长三角区域产业经济联系和人员出行网络分析(资料来源:课题组自绘)

(张艺帅博士生提供有关资料和研究支持,特此鸣谢!)

专家简介

赵民,中国城市规划学会国外城市规划学委会、规划实施学委会副主任委员;同济大学建筑与城市规划学院教授、博导

总策划

熊 健  上海大都市圈规划研究中心主任;上海市城市规划设计研究院党委书记、副院长

孙 娟  上海大都市圈规划研究中心副主任;中国城市规划设计研究院上海分院院长

屠启宇  上海大都市圈规划研究中心副主任;上海社会科学院城市与人口发展研究所副所长、研究员

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