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肖金成:以都市圈为重要环节,构建现代化区域发展体系

2022-05-18 13:52 来源:上海大都市圈规划

导 读

国家“十四五”规划纲要提出“发展壮大城市群和都市圈”,将都市圈作为城镇化空间格局战略的重要环节。目前,《上海大都市圈空间协同规划》即将由沪苏浙两省一市政府联合审定发布。为推进空间协同规划的实施,有效开展上海大都市圈空间治理,上海大都市圈规划研究中心特别邀请中国宏观经济研究院肖金成研究员,以笔谈的形式针对都市圈建设和上海大都市圈相关议题进行阐释与解读。

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肖金成  中国宏观经济研究院二级研究员,中国社会科学院大学博士生导师

国家发改委已陆续批复南京、福州、成都、长株潭等都市圈发展规划,对于当前全国各地都市圈建设应如何理解?都市圈建设应重点关注哪些方面?

肖金成:都市圈是一个自然形成和发展的过程,不是规划的结果,规划是基于促进都市圈健康发展的政府行为。最早使用“都市圈”这一概念的日本学者木内信藏研究日本城市后,提出了“三地带学说”,即大城市的圈层由中心地域、周边地域和边缘广阔腹地三部分构成,这一思想后来发展成为“都市圈”概念,并得到日本政府的认可。都市圈和都市是分不开的,没有都市就没有都市圈。比如日本曾将“外围地区到中心城市的通勤人口占本地人口的比重在15%以上”作为确定“都市圈”范围的条件之一,强调与该都市在地域上相连的联系紧密的外围地区为都市圈的范围。城市和周边地区的关系的发展过程大致分为三个阶段:第一阶段是周边要素向核心城市聚集,表现为极化效应;第二阶段是既有要素向核心城市聚集的过程也有向外辐射的过程。第三阶段是辐射效应大于极化效应,都市圈形成;最后是和其他都市圈或城市圈耦合形成城市群。

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图1 都市圈发展的不同阶段

根据都市圈形成的原理与中国城市的现实特征,可以给都市圈下一个定义,即都市圈是以超大城市、特大城市或辐射带动功能强的大城市为核心,以核心城市的经济辐射距离为半径,形成的功能互补、分工合作、经济联系密切的区域。其主要包含四个内涵:一是都市圈的核心城市是超大城市、特大城市或辐射带动功能强的大城市;二是都市圈的核心城市多数情况下只有一个,在极少数情况下出现两个实力相当的大城市共同辐射一个区域;三是都市圈内的联系主要是经济联系,是产业链条的延伸或市场的拓展;四是都市圈是城市群形成的前提条件,有了都市圈,才有可能形成城市群。

都市圈作为一个有机联系的整体,从其形成之日起,就从单个城市的竞争力转变为都市圈整体的竞争力。因此,应对都市圈进行规划,加强区域合作,促进其健康有序发展,促进都市圈内要素的自由流动。都市不仅辐射带动周边的城市,也辐射带动周边的农村,都市周边的农村经济也比较繁荣,应构建新时代融合发展的新型城乡关系,推进城乡一体化。

现代化区域发展体系构建一直是区域研究的热点话题,对于当前发展现状及趋势,应如何构建现代化区域发展体系?其中涉及的城市、都市圈、城市群等空间单元应有怎样的定位及要求?

肖金成:党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央在原有四大区域板块基础上,以重大交通轴线为基础,开创性地提出了一系列重大区域发展战略,重塑区域经济发展格局。2018年,习近平总书记在中共中央政治局第三次集体学习时强调“深刻认识建设现代化经济体系重要性,推动我国经济发展焕发新活力迈上新台阶”。作为现代化经济体系的重要组成部分,现代化区域发展体系的构建应以实现国家现代化为导向,以区域协调发展为总战略,统筹东中西,协调南北方,促进经济要素在更大范围、更高层次、更广空间顺畅流动与合理配置。现代化区域发展体系包括城市、都市圈、城市群、经济区、发展轴等,以系统的思维,理论与实践相结合,建设都市圈,形成城市群,规划经济区,打造发展轴、培育增长极,构建彰显优势、各具特色、相互耦合、协调联动的区域发展新格局。

城市是区域的中心,区域靠城市带动并支撑城市的发展,因此城市与区域是不可分割的。一些城市腹地较大,对周边地区辐射作用强,可称为区域性中心城市。城市影响的范围称为城市圈,城市的规模越大,辐射影响的范围就越大。

都市圈是城市圈的特殊形态。随着城市的规模不断扩大,城市就发生了质变,由城市变成了都市,其本质特征是辐射效应大于极化效应,辐射力大于吸引力,对周边地区的影响明显加强。都市圈的范围也相应扩大,和周边地区的关系更加密切。通过规划引领,完善交通体系,延伸产业链条,带动周边地区发展,逐步实现都市圈的“同城化”。

相互耦合的都市圈(城市圈)共同形成城市群。如长三角地区除了上海,还有南京和杭州各自都有辐射影响的范围。都市圈相互覆盖即耦合,就出现了新的形态即城市群。随着经济的发展,我国已形成长三角、京津冀、珠三角等城市群,未来还会形成若干个新的城市群,加强城市群内部交通设施网络化和空间结构合理化,强化城市群内部城市之间的功能分工,推动城市发展由外延扩张式向内涵提升式转变,提升城市群的整体竞争力。

发挥城市群对周边区域的辐射力和带动力,构建跨省市的经济区,使城市群成为经济区之核。以城市群为核心推动形成经济区,不仅顺应我国经济社会发展在空间上先集聚成点、后扩散于带、再辐射为面的客观趋势,也有利于改变我国人口与产业不匹配、大都市过大、小城镇过多、中等城市发育不良的区域空间结构不合理状况,提高资源配置效率和经济自组织能力,消除行政壁垒,促进要素跨区域流动。

城市群之间的交通一般比较发达,经济要素在交通线上的集聚度比较高,谓之经济带。依托经济带,打造发展轴不仅有利于节约基础设施建设成本,也有利于加强城市群之间的联系,促进区域协调发展,还有利于促进生产要素合理分布,从而为经济发展提供持久动力。

现代化区域发展体系包括城市、都市圈、城市群、经济区、发展轴等,是我根据区域经济原理和中国现实提出的一个构想。构建现代化区域发展体系是一篇大文章,既是一个重大理论命题,更是一个重大实践课题,需要从理论和实践的结合上进行深入探讨。

近期国家发改委强调“2022年要深入推进以人为核心的新型城镇化战略”,都市圈作为人口集聚的重要空间单元,如何实施好“以人为核心的新型城镇化战略”?

肖金成:城镇化最初是由国外学者提出的概念,刚引入国内时称为“城市化”,指的是农村人口向城市转移的过程,而不是指城市向外扩展的过程。随着工业化的推进,工业化需要劳动力,把农村人口吸引到城市成了城市居民,城市人口占总人口的比重越来越高,谓之城市化水平。“十五”计划中,将这一概念表述为“城镇化”,并在纲要中明确提出“积极稳妥地实施城镇化战略”。根据“七普”数据,城镇化水平已经达到63.89%,比2010年提高了14个百分点。

都市圈的城镇化水平一般较高。在都市圈范围内,除了核心城市,还有众多城市和城镇,产业比较发达,创造了很多就业岗位,吸纳了很大范围的人口,所以城镇化水平一般比较高。一般来说,都市圈核心城市及周边城市的规模大小,吸纳劳动力多少,决定城镇化水平的高低。城镇化水平,以地级市或更大尺度的区域进行统计比较才有意义,县以下进行统计比较意义不大。都市圈层面,不仅都市圈核心城市可以吸纳农村人口,都市圈本身也可吸纳都市圈之外的农村人口。城镇化水平是衡量都市圈发展水平的重要指标。城镇化水平低说明都市圈经济发展水平低,如果城镇化水平较低说明人为扩大了都市圈的范围。

当前城镇化水平不断提高,但质量参差不齐。农村人口进入城市和城镇,但并不是所有的人都能享受到与城市居民相同的公共服务,这是当前城镇化过程中出现的最大的问题。我国存在城乡二元结构,但城市和城镇也有本地人口、外地人口二元结构,享受的服务是不平等的,也是不公平的。农村人口进入城市没有获得应有的服务保障,很可能反流到农村,造成的结果是:一是城市缺乏劳动力,劳动力成本大幅度提高,企业竞争力不断减弱;二是回流农村的人口收入大幅度下降,消费能力也会大幅度下降,消费需求难以扩大,造成低水平均衡,其后果是非常严重的,也是需要警惕的。

城镇化问题,首要应将概念及本质搞清楚,才能综合判断都市圈的城镇化水平和城镇化质量。基于城市居民生活状况高低的研判,特别是没有户籍的居民的生活状况,才能真正反映城镇化质量。

习总书记在第75届联合国大会上宣布CO2排放力争于2030年前达到峰值,2060年前实现碳中和。在都市圈或区域层面如何实现双碳目标、重点和难点有哪些?

肖金成:“碳达峰、碳中和”是中国对国际社会的承诺,当前需要明确如何如期达到“双碳”目标?碳排放量不再增长后对经济发展有何影响?碳排放方面,需根据具体情况在全国层面采取不同的安排,明确不同地方的碳排放增长指标,如能源、重化工业占比较高的地方,应采取技术创新等手段减少碳排放,但在2030年以后很可能继续增长。有很多地区如采取措施,很可能提前达峰。碳中和方面,即碳的排放和碳吸收实现均衡,通过扩大森林、湿地面积、发展农业等不同手段吸收或固碳,研究碳捕捉技术;通过对能源结构进行调整,发展太阳能、风能、潮汐能、地热能等新能源,实现碳中和。此外,基于不同地区碳排放高低差异,推动碳交易市场建设,完善碳资产管理、碳减排成效评估,探索将绩效考核与碳减排成效挂钩。

对于都市圈或区域层面“双碳”目标的实现,需强化政策和市场的协同作用:一是强化企业的市场主体地位,充分发挥企业的自主决策能力,为企业提供优质高效的公共服务,使市场在资源配置中起决定性作用;二是适度的政府管控,避免产业过度依赖政府补贴引起周期性波动,加强区域协同和产业协同的系统谋划;三是完善能源价格体系,建立各种能源的合理比价关系,完善有利于低碳发展的价格、财税等经济政策,使能源价格充分反映生态环保成本。

《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》提出“推进都市圈协调联动。加强都市圈间合作互动,高水平打造长三角世界级城市群”,近几年上海、南京、杭州、合肥等都市圈正加快建设中。在此背景下,长三角都市圈之间如何实现联动发展?

肖金成:长三角城市群是学者公认的城市结构和空间布局比较合理的城市群,包括上海都市圈、南京都市圈、杭州都市圈、合肥都市圈等。上海的辐射半径可达200公里,南京、杭州、合肥等的辐射半径可达150公里。都市的辐射是由近及远的,离都市近的城市和农村联系更密切、所受的影响也最大。长三角城市群应强调先实现都市圈的同城化,在此基础上,推动城市群的一体化发展。

首先,都市和周边地区形成互动关系,既是核心城市的责任,又是核心城市的历史使命。如建设轨道交通体系,将核心城市与周边城市紧密联系起来,推动产业和人口向周边的小城市、小城镇转移,降低核心城市的人口压力。长三角各个都市圈在空间范围上重叠黏连,就形成了一个更大的区域——城市群。在城市群层面建立合作机制,推动长三角城市群各城市的分工与合作。

其次,明确区分城市群与都市圈的定位及要求。都市圈包括城市、城镇和农村等,核心城市是动力源和辐射源,不仅辐射带动城市,也带动农村,要处理好城乡关系。城市群范围比较大,主要考虑城市间关系,如上海和周边城市的关系、南京和周边城市的关系,上海与南京、杭州的关系、上海都市圈与南京都市圈、杭州都市圈的关系等。

最后,探讨都市圈之间的联动发展,应重点考虑以下三个方面:一是交通一体化;二是市场一体化;三是公共服务一体化。此外,城市功能分工等需要进一步明确,如核心城市、大城市、中等城市、小城市、小城镇等各自应有明确的分工和功能定位,分工才能合作,优势才能互补。

《上海大都市圈空间协同规划》即将由沪苏浙两省一市政府联合审定发布,对于上海大都市圈后续的实施工作,有何寄语或期望?

肖金成:上海都市圈位于我国东部沿海长江三角洲地区,以我国人口规模最大的城市上海为核心,是长江三角洲城市群的重要组成部分。作为我国直辖市之一,上海地处长江入海口,是首批沿海开放城市和长江经济带的龙头城市,也是我国重要的经济、交通、科技、工业、金融、会展和航运中心。目前,上海都市圈形成了明显的城市功能分工格局,苏南地区和浙北地区接受上海的经济辐射,形成了经济发达的沿江工业带和沿海工业带,与上海的经济联系十分紧密。

下一阶段,上海及都市圈范围内的城市应加快都市圈空间协同规划的落实,建立都市圈合作机制,每年要有计划安排等。希望上海都市圈成为全国都市圈规划建设的样板,并起到长三角城市群一体化发展的核心作用。

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