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陆铭:治理城市拥堵不必限制外来人口

2022-08-23 13:09 来源:时代财经 作者:余思毅

近日,住房和城乡建设部城市交通基础设施监测与治理实验室等部门联合发布的《2022年中国主要城市通勤监测报告》显示,全国超1400万人口承受单程60分钟以上“极端通勤”,其中,北京就占600万。42个年度可对比城市中,超七成城市通勤超过60分钟的比重在增加。

大城市虹吸了大量流动人口,但由于工作机会主要集中在城市中心,而居住成本相对低的地区在城市边缘,使得职住分离成为大城市青年群体中普遍存在的生活模式。

另据国务院新闻办公室今年4月发布的一部白皮书,在北京、上海、广州、深圳、成都、杭州6个受到青年关注的城市,近80%的青年就业集中在15公里以内的城市就业中心,但受到居住成本与社区环境影响,65%的青年人群居住在城市中心15公里以外。

通勤时长的增加,与城市的扩张、人口流动存在什么样的关系?人口流动背后的产业规律是什么?未来城市的布局会如何演变?近日,时代财经就上述问题专访了上海交通大学安泰经济与管理学院教授、中国发展研究院执行院长、中国城市治理研究院研究员陆铭。

陆铭在其新书《向心城市》中,探讨城市发展与人口的关系,指出,人口密度高,不一定是城市治理问题的根源,反而可能是解决拥堵、污染等城市问题的出路。

在陆铭看来,研究梳理交通拥堵产生的各种原因,人口数量并不是最重要的,造成拥堵的主体也不是外来人口。“在服务业为主的大城市,疏散中心城区人口,反而加剧拥堵。”

陆铭进一步解释道,随着中国经济产业结构的优化,新增的消费需求会越来越多地集中在服务业。服务业有一个很重要的特点,是需要借助面对面的方式提供。这样一来,需求和供给都会越来越集中在城市。发展服务业,城市比农村更有优势,大城市比小城市有优势。

这也是陆铭在《向心城市》一书中揭示的三个人口趋势:第一,农村向城市。第二,小城市向大城市。第三,大城市的郊区向中心城区。

治理城市拥堵不必限制外来人口

时代财经:近日,住房和城乡建设部城市交通基础设施监测与治理实验室等联合发布的《2022年中国主要城市通勤监测报告》,超过1400万人承受着60分钟以上极端通勤,超七成城市的“极端通勤”人口比重增加。

陆铭:大城市、中心城市比小城市的通勤时间长,是正常的,关键问题是要长多少。如果中心城区的住房供应多一点,居住平衡改善一点,那么总体的通勤时间就可以短一点,但不是说短得跟小城市一样。

经济发展到一定阶段,产业结构会以服务业为主。如果中心城区执行所谓的“严控密度”,居住往外围迁移,要么造成了长途通勤,要么使得在外围的人觉得中心城区的优质服务与我无关,制约了经济发展和人们生活水平的提高。

在服务业为主的大城市,疏散中心城区人口,反而加剧拥堵。

中国城市发展中的某些政策和思维方式,远远不能适应中国从工业化向后工业化转型这一阶段。城市在工业化的阶段,大量的工厂会建在城市的外围。这时人口往外疏散,可以使得中心城区居住的环境得到改善,同时就业也接近工厂。

目前中国已经进入到后工业化阶段,以上海为例,早晚高峰出现了潮汐式通勤。如果在比较靠近中心城区的地方多建房子,大家可以住得离上班地点近一点。整个城市的综合交通流量和距离就会大幅度下降,拥堵就会得到缓解。

时代财经:其他城市随着流入人口越来越多,也会走现在一线城市拥堵的老路吗?

陆铭:不能这样说,因为每个城市的治理都不一样。

人口在增长的过程中,拥堵是可以治理的,比如济南,之前拥堵厉害,最近两年通了地铁等,通过技术手段,使得交通拥堵大幅度下降。

展望未来,很多科学家是非常乐观的,技术可以解决城市扩张所带来的问题。再用15年~20年的时间,人类可以用技术解决交通拥堵的问题了,比如无人驾驶技术,还可以释放出大量的城市空间。

一个城市的人口和面积的扩张本身是技术的函数。在马车时代是不需要控制人口的,因为马车能跑多远就决定城市的面积多大。今天城市这么大,是因为技术改变了,从马车变成汽车、地铁出行。如果地铁可以跑得再快一点,城市就会变得更大。

时代财经:当下怎么解决拥堵呢?

陆铭:交通拥堵跟很多因素有关。

我并不否认人口数量的增长会带来交通拥堵,但如果梳理交通拥堵产生的各种原因,人口数量是最不重要的。关键是基础设施怎么供应?城市怎么规划住房?居住、就业、消费的关系在空间上怎么布局?还有技术的进步。

我团队里面的两个学生李杰伟和韩立彬,他们做的一个课题,就是关于拥堵与外来人口关系。一个城市人口增加时,好像拥堵也随之而来,那么你认为拥堵是本地人导致的还是外地人导致?

时代财经:可能是外地人导致的?

陆铭:这是你的直觉吧?但调研结果是,外来人口的平均通勤时间是全部人口通勤时间的一半。

时代财经:因为他们租房子?

陆铭:第一是外来人口租房子,第二是谁开车?

时代财经:是本地人。

陆铭:那么答案就来了,这些都是可以用数据来说话的。另外在购房方面,特别是在限购的情况下,谁在买房子,教育资源的紧张是谁导致的?

因此,如果通过控制外来人口来寻找解决问题方案,既没有抓住问题的主要矛盾,也有可能因为控制人口而导致一系列对经济的负面影响。

服务业的发展必然加剧城市的分化

时代财经:当前四五线城市以及县城面临较大的去库存压力。怎么看待这些地方楼市遇冷与房价的分化?

陆铭:房价的高低跟需求和供给有关。当前房价的分化主要表现在:人口持续流入的地方,房子供给不足,房价很高;人口流出的地方,房子的供给很多,房价横盘甚至下跌,这才是问题的关键。

去年以来的楼市调控政策讲究“一城一策”,但再较前一段时间,对于房地产的监管是全面性的。对于房企的严控,我认为有的房企存在一些不规范行为是应该去管的,但具体是全行业来管还是专门针对出问题的房企,是值得商榷的。

如果要全行业管制,严控房地产业的资金,甚至引发了大多数房企的融资问题,是不是会影响到房地产的供给呢?如果房企没有融资的便利性了,是不是会对土地的出让产生影响,进而影响到地方政府的财政收入,并且影响到地方政府所发行的一些金融工具、金融产品的可持续性呢?

本质上讲,楼市供给和需求之间的矛盾存在地区性差异,而且不同的房企之间的情况也不一样。有的房企更加注重在中小城市发展,那就遇上了房地产市场供应比需求多的局面,如果这类房企同时发了很多理财产品,那么其风险就比较大。

如果一些房企的目标市场是人口流入的大城市,它是有需求支撑的,该房企可以发行理财产品,借助一些金融工具进行运营。但若是针对房地产全行业进行管控,最后房企都可能面临资金不足的困局。

时代财经:未来,各个城市的房地产市场分化会发展到什么样的程度?

陆铭:随着中国的经济产业结构的优化,人们的生活水平会不断提高,在此大前提之下,新增的消费需求会越来越多地集中在服务业。从生产端来讲,服务业的发展会为制造业赋能。

如此,大量的服务业,不管是消费型的还是生产型的,会越来越集中地发展。

服务业有一个很重要的特点,即需要借助面对面的方式提供,而不是在一个地方生产完了,可以运输到另一个地方。这意味着哪里有服务业的GDP,哪里就有从事服务业的人以及服务的消费者。

这样一来,需求和供给都会越来越集中在城市。因为发展服务业,城市比农村更有优势,大城市比小城市有优势。

土地和住房的供应要去顺应这一需求。如果不顺应这一趋势就会出现问题:第一,大城市会持续存在住房不足;第二,小城市房子不一定会有人买;第三,经济增长没有动力。

当大城市住房不足时,客观上会抑制经济和人口向大城市集聚,导致服务业发展不充分。中国经济发展到现阶段,如果服务业发展不充分,就会影响经济增长的速度和质量。

时代财经:这就是你在书中总结出“向心城市”的规律?

陆铭:是的,这就是我在书中揭示的三个人口趋势:第一,农村向城市。第二,小城市向大城市。第三,大城市的郊区向中心城区。

随着服务业比重的提高,中国的大城市逐渐会出现制造业比重越来越低,制造业的就业集中在郊区,服务业更多是在中心城区,经济活动向中心城市集中的情况。

因此,如果把人口都安排在郊区,而经济活动在中心城区,那么就造成了长途通勤。

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《向心城市》陆铭 著,世纪文景|上海人民出版社,出版时间:2022年7月

对县域经济的建设要分类

时代财经:县城的人口流出问题同样也引起各方的关注。例如山西省就有多个人口在10万以下的小县,如古县、岢岚、安泽、大宁、永和。最近也传出河南郸城县公交车都停运了,因为坐车的人太少了。怎么看待县城人口减少的现象?

陆铭:首先县城是分类的。今年5月份,国务院发布的《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》提到县城是分5类的。中国的县城差异是非常大的,有的县城比如与上海相邻的昆山,人口超过200万,而中国最小的县城只有8000人。县城的发展差异很大,很大程度上是基于其地理位置。

第一类接近大城市的县城,按照文件的指示精神是加快发展,融入以大城市为核心的都市圈;第二类是有特色产业的县城,有一定的经济规模,能容纳就业和人口;第三类是农业主产区的县城;第四类是生态保护区的县城,比如能发展旅游业;第五类可能收缩型的县城,例如一些资源型的城市,随着资源的枯竭而收缩。

这几类县城里,第一类县城的人口是增长的;第二类县城人口的增长与否要看特色产业的规模大小;其他几类县城有可能人口增长不会特别多,甚至是萎缩的。

地方人口收缩是遵循客观的经济规律。我们是否应该该为遏制人口的负增长加大投资?短期内加大投资可以的,修路、修桥、修工业园,在投入时能创造就业。但基础设施建设完毕,如何发展还是取决于当地的需求。

现在,很多县级政府公共财政支出紧张,回溯过去,有一个非常重要的原因就是做了大量的投资,甚至大举地方政府债务。未来如果要继续,钱从哪来?所以在可持续高质量发展的目标下,对县域经济的建设就要分类。

时代财经:上述文件还提到全面取消县城落户限制,这让部分回流人口能够落户?

陆铭:现在城区常住人口500万以下的城市已经全面取消了落户限制。问题是如果落户限制取消了,人口能不能来?

有些人可能觉得大城市太喧嚣了,房子买不起,觉得到小城市生活质量比较高,再根据自己的就业预期、收入的要求、对公共服务生活质量的要求,选择是否落户县城。

放开落户了以后,人们可以自行选择,而且一个人在一生当中可以做不同的选择,比如,年轻的时候可以在大城市挣钱,到了一定阶段了以后,有的人早点回老家,有的人晚点回去,甚至有的人就去乡村过上“面对大海、春暖花开”的日子。

经济规律是客观存在的,人口流动的大体方向是清晰的,但个人的选择是有差异的,国家的制度应该为每一种选择创造条件,让想流动的人能流动。在人口流入地方,要有公租房、廉租房等,实现公共服务均等化,而不是通过控制人口去解决城市的问题。

至于人口流出地有些农村可能慢慢就消失了,但是对于很多小县城和农村也不会一个人都没有,留下来的这些人,也要考虑公共服务怎么提供,比如当地的学校、道路、医院要建设齐全,当地的产业如农业、旅游的发展需要配套相应的基础设施,以及提供技术资金的支持。

时代财经:人口少的县城还存在行政开支大的问题,例如2021年陕西佛坪县全县2.6万人,却有3000多名公务员。曾经有全国政协委员建议对人口规模低于10万人的小县进行合并试点,减少行政资源浪费。你怎么看?

陆铭:在人口流出、人口规模小的地方,行政机构的撤并是大势所趋。

但至于人口是10万还是20万就要合并,需要进行深入研究。现在人口数量是以管辖范围来统计的,我国有的县城面积很大的,特别是西部的一些县城可能比东部一个省的面积还大。打个比方,有的县城分了10个镇,一个镇1万人,但每个镇和另外一个镇之间上百公里,这也不能一刀切去撤并。

原则上是在人口减少的地区,公共服务向中心城区集中。但在一些西部的县城,根本就没有中心城区,因此要避免一刀切,一地一策。

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