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发改委:十三五市县规划将强化空间布局 划分三类

2014-12-10 14:28 来源:21世纪经济报道

近日,国家发改委悄然下发《关于“十三五”市县经济社会发展规划改革创新的指导意见》(下称《指导意见》)。

《指导意见》提出,“十三五”市县规划改革创新的主要任务:一是要创新市县经济社会发展规划,改革市场发挥作用领域的规划内容,强化政府职责领域的任务,特别是要强化空间布局,优化空间结构,将经济社会发展与优化空间布局融为一体,编制出一个统领市县发展全局的总体规划。二是要健全规划衔接协调机制,强化市县经济社会发展总体规划的龙头地位,为城乡、土地、环保、交通等规划编制提供依据,同时要精简专项规划数量,增强专项规划编制的针对性和有效性,为贯彻落实市县经济社会发展总体规划提供支撑。

发改委一位官员对记者介绍,《指导意见》的目标是推动国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、生态环境保护规划“多规融合”和“多规合一”,为形成一个市县一本规划、一张蓝图奠定基础。“需要注意的是,《指导意见》是指导性质的文件,并不具有强制力。”

记者获悉,推进市县“多规合一”是中央全面深化改革领导小组第二次会议确定的2014年经济体制和生态文明体制的一项重要任务。目前,发改委和环保部、住建部、国土部已经分别向中央全面深化改革领导小组办公室提交了“多规合一”的改革方案。

开发与保护融为一体

《指导意见》提出,目前我国市县规划存在着规划数量过多、内容交叉重复、缺乏衔接协调甚至相互矛盾冲突等问题,这是导致工业化城镇化进程中资源过度消耗、空间无序开发、生态环境恶化等突出矛盾的原因之一。

为此,发改委要求市县规划要强化空间布局。

要针对目前市县各类功能分区数量过多、内容繁杂、缺乏统筹、难以衔接等问题,按照一个市县一本规划、一张蓝图的要求,整合优化相关规划的空间管制分区,形成一张规划布局总图,将开发与保护融为一体,作为市县长期遵循的空间开发调控蓝图。

《指导意见》指出,强化市县规划的空间内涵,不是形式上的调整,而是转变规划理念、调整规划思路的内在要求。与企业结构、产业结构相比,空间结构、空间布局对一个市县的影响更宏观、更长远,是政府更好发挥规划调控作用的重要领域。因此,在规划思路、规划框架上都要体现这种特点和要求,把总体发展战略和各领域发展任务与空间布局、空间管控相结合,改变将时序与空间、发展与布局相互割裂的状况。

“经济社会发展规划本质上是发展性质的规划,侧重时间序列下的各类预期性指标,这些指标是可以计算和预测的。”中国国土资源经济研究院规划所研究员郝庆对记者分析,但是空间规划不同,它是强制性的管控规划,不仅仅是空间规模、结构、区位、布局等,还涉及到空间的权属这一复杂问题,因此其编制难度要更大。

发改委还要求,为进一步增强市县经济社会发展总体规划的战略性和前瞻性,要合理调整规划目标、规划任务的期限,既要以“十三五”时期为主,衔接2020年全面建成小康社会各项目标,又要考虑更长时期的远景发展,做到远近结合。

对此,中科院南京地理与湖泊研究所研究员、区域发展与规划研究中心主任陈雯对记者解释,所谓规划目标和任务的远近结合,“近”主要是指实现五年规划预期性目标的各类任务和项目,而“远”则主要指体现基于主体功能区战略的城镇、农业和生态三类大的空间格局的划分。

划分城镇、农业、生态三类空间

《指导意见》提出了改革创新市县经济社会发展规划的八项具体措施:一要合理确定规划目标,既要体现政府职能转变的要求,更要体现不同主体功能定位和与相关规划衔接协调的需要;二要优化空间结构,要科学谋划总体布局,合理确定城镇、农业、生态三类空间比例,构建空间开发格局;三要引导产业发展方向和布局,加强产业发展方向的引导,强化产业布局的引导和约束;四要积极稳妥推进新型城镇化,明确城镇化发展方向,优化空间组织模式等;五要促进公共服务资源的均衡配置,要按人口流动趋势,合理配置资源,充分发挥中心辐射功能;六要增强交通等基础设施支撑引导能力;七要强化生态环境保护;八要完善空间调控政策。

其中,在规划目标这项改革措施中,发改委要求各个市县要体现不同主体功能定位的要求。优化开发区域要淡化增长速度、规模总量等方面的指标;重点开发区域要体现新型工业化城镇化的要求;重点生态功能区和农产品[-6.93% 资金 研报]主产区要突出增强生态服务功能和农产品供给能力等方面的指标。增加城镇化、空间开发强度、耕地保有量、生态红线等空间管控方面的指标,为相关规划、配套政策的制定提供依据。

同时,在优化空间结构这项改革措施中,《指导意见》提出要按照主体功能区战略的要求,在国土空间分析评价基础上,以行政边界和自然边界相结合,将市县全域划分为城镇、农业、生态三类空间,通过三类空间的合理布局,形成统领市县发展全局的规划蓝图、布局总图。

发改委要求各地合理确定三类空间比例。要按照区域资源环境承载能力和未来发展方向,根据不同主体功能定位要求,合理确定三类空间的适度规模和比例结构。城镇空间占比,要按照优化开发区域、重点开发区域和农产品主产区、重点生态功能区依次递减;农业空间占比,在农产品主产区的市县应高于50%;生态空间占比,在重点生态功能区的市县应高于50%。

《指导意见》提出要针对三类空间的功能定位和发展方向,细化财政、投资、产业、土地、农业、环境等政策,加强对市县域空间的管控能力。

发改委期望,以城镇、农业、生态三类空间作为规划衔接的平台,为相关规划的编制提供依据和接口。其他相关空间规划的管制分区和边界划定,如城市增长边界、永久基本农田和生态保护三条红线,可在三类空间布局的框架下进一步细化,形成更具体的空间管制分区。通过三类空间和细化的管制分区,形成综合与专项相结合的空间管控体系。

“这体现了发改委推进‘多规合一’的改革思路。”陈雯介绍,在这种改革方案下,并没有打破之前各个部门的业务分工,只是提供了一个‘多规合一’的衔接平台。

中国城市科学研究会秘书长李迅认为,无论由哪个部门领衔牵头,最重要的是部门间形成共识,推进各个专项规划内容的衔接,减少重叠和冲突,形成一个各部门、多层次的合理的规划体系。


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