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【年会建言】推进城镇化不能损害乡村地区稳定和活力

——基于“乡村规划与乡村治理”论坛发言整理

2014-12-25 18:31 来源:中国城市规划网

一、我国当前乡村地区发展面临的突出矛盾

在我国快速城镇化进程中,乡村地区的经济和社会结构正在经历剧烈的转型与重构,发展问题扩展到经济和社会生活的各个方面,综合且复杂。突出表现在:

农业经济地位不断下降,农村经济总体缺乏活力;

乡村地区集体经济体制和组织载体弱化,生产组织和社区组织能力减弱,基层社会建设薄弱;

农村地区之间的发展差距在扩大,既存在发达地区人口高流入郊区农民工现象,也存在中西部地区人口高流出现象;

一些地区乡村衰落现象严重。青年人大量流失,妇女、儿童、老人人口比重高,农村老龄化严重(一些地区甚至超过40%),空心村现象普遍;

农村地区公共服务和环境基础设施建设滞后。特别是基础教育布局和服务水平与分散的农村分布形态之间的矛盾突出,生活环境难以改观。

二、从国家现代化视角认识乡村地区在城镇化进程中的地位和作用

从城镇化的历史进程来看,无论发达国家还是发展中国家,农村地区在城镇化过程中始终处于一种被动地位。农村的“推力”和城市的“拉力”,造成城市和乡村在城镇化发展过程中始终处在一种非对称的发展关系中,城乡差距的扩大、乡村地区的“萎缩”和衰退有其客观性。西方发达国家在城镇化快速发展时期,经历了乡村破产,随后用200年的时间逐步调整、化解了城乡发展的矛盾,最终建立起城乡关系的平衡。发展中国家普遍出现过度城市化现象,城市中出现大量贫民窟,许多发展中国家进入一定的发展阶段后难以摆脱“中等收入陷阱”,这些都是城乡发展不平衡的产物。城乡社会矛盾转移到城市之中,最终使城镇化发展难以健康持续。

在过去的30多年里,中国的城镇化取得了巨大成就,平均每年增加约1个百分点,实现了城镇化的快速、平稳发展,没有出现发展中国家普遍存在的过度城镇化问题。但这种高速度、低社会成本的发展模式,一定程度上得益于制度红利的释放,缓解了城乡转型的社会压力。虽然目前的城镇化率已经超过50%,但30多年城乡转型的社会矛盾正在不断累积,农村地区衰退、城乡差距难以缩小,超过两亿多的“农民工”游离在城乡之间,由此引发的城镇化不稳定的社会风险正在不断加大。

实现城乡统筹发展是国家新型城镇化提出的战略要求,在城镇化进程中实现城乡关系的协调发展,将是一项艰巨的任务和前所未有的挑战,需要基于乡村视角对城镇化目标和任务的再认识。城镇化只是一个国家实现现代化的一种路径或手段,而非根本目的,城镇化的最终任务是要实现国家的现代化,不仅要发展现代化的城市或城镇,还要实现农村现代化。城乡共同构成社会转型的整体,乡村地区的健康发展是城镇化可持续发展的生命力所在。如果只有城市或城镇的现代化,而没有乡村的现代化,都将是失败的,未来的城镇化战略需要建立在新型的城乡关系基础上。

城镇化是城乡社会转型的整体过程,这一过程既要符合自然历史规律,也是社会共同选择的结果。既要增强城镇化的综合承载力,通过人口城镇化,扩大城市就业,积极推进农民工的市民化,也要合理调整城镇化的价值取向,摒弃对城镇化认识的误区,通过乡村规划对市场的失效有效干预,推动乡村地区社会治理的现代化,维护乡村的稳定、保护乡村的活力。

三、对促进乡村地区健康发展的政策建议

(一)将保护乡村地区稳定和活力作为国家新型城镇化战略的重要政策取向

保护农村地区稳定和发展活力是一项重要的公共政策,是政府在推进城镇化过程中的一项重要责任和长期的任务。

加快落实“十八大”和新型城镇化“以人为本”的精神,制定全国范围内城乡统一的社会保障体系,缩小城乡居民在养老、医疗、教育等方面的差距,制定有利于人口自由迁徙的政策,使农民享受同等国民待遇的政策。

在乡村土地确权的基础上,制定以保护农民资产和择业自由为原则的宅基地和责任田流转及退出相关政策,以利于农民积累进入城镇落户的资本。同时试验农村人口不必放弃农村权益的城镇化转移政策。

制定与《农业法》平行的《基本农田保护法》(现为条例),加大基本农田的保护力度,国家应保证对基本保护农田的基础设施建设全部资金的投入。提高农业抗风险能力,保障国家粮食安全。

优先资助乡村生产生活环境统筹考虑的建设项目。(目前的投入主要集中在生产性基础设施)。

促进城乡双向流动政策。既要鼓励农民进城,也要鼓励和引导企业下乡。制定利用当地乡村资源振兴本土经济的有志青年返乡创业的政策。

(二)加快推进农业产业化进程

采取积极的保护农业政策,同时加快推进农业产业化进程。

借鉴日本、韩国在发展本国农业方面的经验,以激励和保护农民生产积极性为重点,对农业发展采取积极的保护政策。

以县域经济为重点,地方在制定工业化政策中应将促进农业产业化放在突出位置,积极扶持对广大农村地区具有带动作用、有利于提高农民收入的涉农企业,积极鼓励东部涉农企业向中西部转移。

制定多元的农业生产和流通领域的投融资体系,推进城市资本向乡村投入。

鼓励农民发展绿色农业,在农业科技投入、流通领域加强政策倾斜和积极引导,制定有利于推动农业二产化、三产化进程的政策,提高农业的附加值。

(三)加强乡村地区传统文化和地域文化的保护

乡村地区传统文化是中国文化的根,应将乡村文化和地域特色保护作为美丽乡村建设的重要内容和新农村建设的重要内涵。

建议对具有传统风貌特色、地域特色的村落进行全面普查,尽快建立保护名录。扩大保护范围,包括物质和非物质遗产均应纳入保护范畴。对于频临消失的历史村落,采取抢救性保护措施,严格限制异地拆建、移建行为。

加强对传统文化和地域文化的宣传,加大国家对历史村落保护的投入,鼓励设立乡村地区文化保护基金,寻求多样化的保护资金来源和保护手段。

建立相应稳定的研究机构和专业队伍。制定少数民族地区乡村历史文化遗产保护激励政策。

(四)推进乡村社会治理的现代化

大力发展乡村教育事业,加强对村民文化和科技培训,规范乡村地区的法制化和民主化进程,增强农村社区凝聚力和村民的自治能力。

政府职能转变,加强部门协同,同时广泛的社会动员和参与,增强村民的参与意识,鼓励民间机构、企业共同参与到乡村社会建设进程中。制定有利于结成城乡社会、经济、文化教育共同体的政策,建立相应的鼓励和奖励机制,以城带乡,制定激励城镇居民就近参加农业生产义务劳动的政策,全面推动城乡居民的交流和社会交往,弥补农业季节性劳动力短缺和农民收入低的问题。

(五)完善乡村规划和管理体系

乡村规划要符合实际、因地制宜,逐步推进,强化“群众基础”,要以“提质”、“减量”、逐步增强乡村地区自组织动态更新能力为目标,以需求为导向,区分不同地区、不同阶段、不同目的、不同类型的乡村规划内容,体现不同地区差异化发展特点,避免一刀切、运动式的“规划覆盖”。

乡村规划是一项综合性的工作,要加强乡村规划实践中的政策研究,将促进生产、土地整理、保护农村生态环境、促进乡村地区公共服务和生活环境的现代化作为乡村规划的长期性目标,避免乡村规划和新农村建设异化为“政绩工程”和实现“土地增减挂钩”的主要手段,也不宜不加区分地盲目推行“三集中”。

提高基础教育的服务水平和生活环境质量是当前乡村地区面临的最为突出的矛盾,既要强调适宜的应用技术和科学的方法,也应结合农村地区信息化建设、推广绿色循环技术等方面积极探索,总结成功地区经验加以推广。

乡村地区量多面广,乡村规划应注重示范效应与规范乡村地区建设管理相结合。建议尽快国家出台关于乡村规划编制的指导意见,各地根据实际情况制定乡村规划编制办法,同时制定乡村地区的建设管理规定,加强对农村自建房的质量安全的监管,改变乡村地区自发建设出现的失控状态。

广泛加强乡村规划技术人才和管理人才的培养和培训。有条件的地区鼓励村庄自主寻求专业支持,并且鼓励有条件的地区推行乡村规划师制度。

乡村规划和建设工作要加强部门协同,改变涉农投入多头分散的局面,建议由发改和规划建设部门共同牵头,协调政府主导的乡村建设各项事务。

(执笔人:同济大学建筑与城市规划学院副院长张尚武,基于记录整理,未经发言人审阅)


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