制图：鲁元珍

一座城市，处于怎样的城市群，将影响其未来发展。目前，我国城市群规划正在紧锣密鼓地编制。“对于中国而言，城市群如何突破人口规模、土地规模的意义，寻找内涵式的发展道路决定着新型城镇化的未来。”国家发改委国土开发与地区经济研究所副所长高国力说。

由“超大城市”拉动到“城市群”拉动

据有关媒体报道，城市群规划已进入相关部门的正式编制阶段，确定打造20个城市群。包括5个国家级城市群、9个区域性城市群和6个地区性城市群。

5大国家级城市群，包括长江三角洲城市群、珠江三角洲城市群、京津冀城市群、长江中游城市群和成渝城市群5大城市群。稳步建设9大区域性城市群，包括哈长城市群、山东半岛城市群、辽中南城市群、海峡西岸城市群、关中城市群、中原城市群、江淮城市群、北部湾城市群和天山北坡城市群9大城市群。6大新的地区性城市群，包括呼包鄂榆城市群、晋中城市群、宁夏沿黄城市群、兰西城市群、滇中城市群和黔中城市群。

此前，中国工程院主席团名誉主席徐匡迪则提出，要以城镇群为主体形态，构建“5611”城镇群格局。其中包括京津冀等5个国家核心城镇群；辽中南等11个区域支撑城镇群；海峡西岸等6个战略支点城镇群。

但高国力表示：“就目前看，国家相关部门尚未正式发布城市群的数量。”

据了解，有关城市群的相关规划还在起草阶段。按照《国家新型城镇化规划（2014－2020年）》，将构建以陆桥通道、沿长江通道为两条横轴，以沿海、京哈京广、包昆通道为三条纵轴，以轴线上城市群和节点城市为依托、其他城镇化地区为重要组成部分，大中小城市和小城镇协调发展的“两横三纵”城镇化战略格局。

对此，相关专家指出，其核心是转变城镇化发展方式：从发展超大城市，转向发展以省会城市为核心的次区域城市群和以县市为重心的城镇化发展模式。填补中西部地区产业的缺失，引导东部地区传统产业往西部转移，并在转移过程中逐渐形成多个重点开发的城市群。将重点发展沿海地区的战略现状转为向内陆倾斜，从东中西“非均衡发展”向“均衡发展”转型，并逐渐走上由“超大城市”拉动到“城市群”拉动之路。

中国科学院地理科学与资源研究所研究员胡序威则认为，城市群的数量不宜过多。有些经济发展规模并没有达到标准的欠发达地区并不一定适合这一模式，“城市群的概念应是城镇化水平高、人口密集的地区，这些城市相对发达、城市之间联系紧密。而在目前的少数方案中，城市之间的距离拉得很远，有的提出的城镇化水平与当地的经济发展水平不相称，操作起来会有很大难度” 。

“还有一些省份提出自己的城市群的设想和规划。城市群建设不能‘一窝蜂’，标准到底是什么？还需要科学研究论证。”高国力强调，“省际城市群的建设需要科学规划，防止仅从某地某省出发，盲目追求规模和短期利益。”高国力说。

由“地方利益驱动”到“顶层规划”

曾经一个时期，城市的“规划失效”引发思考。许多城市总体规划尚未到期，但城市建设规模已经完全突破了原定的框框，许多城市为期20年的规划指标在5年内“完成”已很常见。而随着新一轮城市群建设的提速，如何防止突进式发展、实现内涵式提升，则需要从规划、建设、管理上进行顶层设计。“要防止地方利益驱动，避免城市‘摊大饼’式扩张带来的弊端。”胡序威说。

“比如珠三角，城市群集中在一个省内，它的规划及建设都是由省里牵头负责。而像京津冀、长三角就涉及多个省份，相应的规划就上升至国家层面，做好顶层设计。”高国力说。

目前，很多城市群跨越多省，要形成集聚效应需要打破地方利益，以更大的格局进行科学统筹和谋划。据不完全统计，1995年全国大约有50多个城市打出了建设“国际化大都市”的目标；到1996年，全国有75个城市提出建设“国际化大都市”的目标；到2004年，提出建设“国际化大都市”战略目标的城市已经高达183个。

可是，我们真的需要这么多“国际化大都市”吗？

“将城市群作为新型城镇化过程中的主体形态，代替单一城市不断膨胀的发展模式，这是未来的方向。”胡序威指出，城镇化发展的重心要从核心城市转变为核心地区，避免城市规模扩张带来的“城市病”，这个过程需要转变发展理念和政绩观。

从“一城独大”到“公平共享”

“事实上，一个城市群的发展在于优势互补，共享发展成果。”高国力说，这中间就存在一个难题：一个城市群里的各个城市发展水平相当，统筹起来会好办；但如果一个城市群中，不同城市发展水平差距较大，统筹起来会有难度。

“优生”要带领“差生”一起进步，就需要形成合理的激励机制。“比如要拉齐相应的社会保障水平就要更多政策配套，就需要建立区域协调机构，建立城市群横向利益分享机制和利益补偿机制，建立城市群公共财政制度与公共财政储备机制。”高国力说。

“城市群的要义是真正实现人的城市化，除了硬件的互联互通，更要有社会保障的协调衔接，文化、科技等软实力的提升。”高国力说。目前，长江中游城市群中的武汉、长沙、合肥、南昌等城市在全国率先实现公积金互提互贷，这体现了城市群统筹发展的思路。

城市群，不只是规模集聚，更重要的是提高城市承载力，改变“一城独大”。中国社会科学院发布的2014年《城市蓝皮书》提出，中国的特大城市快速发展为中国经济发展提供了优质载体和强力支撑。但是，特大城市人口大规模集聚与城市承载力的矛盾日益凸显：二元结构加剧、空气质量较差、交通拥堵严重、房价快速上涨、城市脆弱性突出。

胡序威认为，城市群建设要实现文化、教育等资源共享，缩小贫富差距，这也是城乡一体化发展的方向。对于中小城镇来说，城市群可以迅速带动公共服务设施、文化设施发展，有助于打破发展不均衡的现状。“通过合理规划城市群，让中小城镇吸引大城市的人口回家乡养老，无论是便利度还是对改善环境污染、疏解拥堵都有很大意义。”胡序威说。

以纽约为中心的美国东北部大西洋沿岸城市群，以芝加哥为中心的北美五大湖城市群，以东京为中心的日本太平洋沿岸城市群，以伦敦为中心的英伦城市群，以巴黎为中心的欧洲西北部城市群，积累了很多成功经验，也给中国带来启示。“我们有后发优势。”高国力说，现在一些城市提出“海绵城市”“智慧城市”的时髦概念，关键是要落实，要能超越眼前利益、个别利益、部门利益，真正让“城市群”成为新型城镇化的重要支撑力。