您当前的位置: 中国城市规划网>资讯>深度报道> 正文

厦门:“多规合一”绘就美丽蓝图

2015-04-08 14:53 来源:中国国土资源报 作者:李倩 张晏

面朝大海,春暖花开。福建省厦门市市民王女士的一天,从家附近的海湾公园开始。西眺大海,东望筼筜湖和白鹭洲公园,西北遥看海沧大桥,美丽的鼓浪屿视线可及。

“这么好的绿地,不会被占吧?”王女士曾经担心,现在踏实了。随着厦门市“多规合一”的运行,海湾公园被调整划入生态控制线,钢筋水泥从此在这里被禁足。

在“生态优先、底线思维”导引下,城市建设用地压缩了8.3%,全市近六成面积被纳入生态控制区——厦门“多规合一”的特立独行,引来众人瞩目。

构筑“山、海、城”相融的空间格局。

以“美丽厦门”战略规划为指向,谋划完成“一张蓝图”,建立“一个平台”,推行“一表式”审批制度,形成“一套运行机制”,厦门市“多规合一”的特色和亮点,让记者深感:多规合一,不是简单的规划合一,而是统筹发展,是推进城市治理体系和治理能力现代化的生动实践。

一个战略:“美丽厦门”生态为先

发展规划管目标,城乡规划管坐标,土地规划管指标。厦门市“多规合一”的动因,其实源自现实的苦恼。

把厦门市国民经济与社会发展规划、城乡建设规划和土地利用规划三张规划图叠加在一起,12万块、306平方公里的红色差异图斑,如一个个“出血点”遍布鹭岛机体。规划各自为政带来的弊端,从中可窥一斑。

一方面土地资源缺乏,一方面却又低效利用土地;一方面要保护生态,另一方面又随意侵蚀。由于“多规共存、各自表述”,规划之间相互矛盾、不和谐,造成规划的约束和整体管控作用失效。面对严峻的现实,厦门人决定对症下药,从龙头做起,实施“多规合一”,从源头解决资源环境浪费和破坏问题。2013年年底厦门市及时响应中央号召,率先开展了“多规合一”工作的探索。 

“多规合一”,关键在于对“一”的认同和统筹。厦门“多规合一”之“一”,确有宏大的指向——那就是“美丽厦门”战略规划。 

两个百年愿景、五个城市定位目标、“大海湾、大山海、大花园”三大城市发展战略……“美丽厦门”战略规划定义了厦门市发展的宏大愿景。其中,被锁定的远景目标包括:保育十大山海通廊、划定800平方公里的生态控制区、控制237公里的海岸线。 

“美丽厦门”将生态建设置于战略之首,源自厦门市委市政府对城市建设理念的坚定不移——“城市建设发展,必须尊重民意,以生态为底线”,碧海、蓝天、青山,就是厦门市的名片,就是370多万厦门人的最大福祉,是民意的“最大公约数”。 

采访中,记者了解到,为确保“美丽厦门”战略规划这个“一”的科学性和合法性,厦门市遵循着一套铁定的流程:约请各方专家深入研讨论证,听取社会各界和群众的意见建议,最终以市人大表决的形式,形成了“美丽厦门战略规划”。厦门市委市政府领导达成了默契的共识:规划就是城市的发展战略,这个战略必须是科学、民主、法治化的战略,而不是拍脑袋的决策。 

保育山海通廊,划定生态保护区,控制海岸线。 (资料图厦门局提供)

一张蓝图:该保护的一定要保护好 

调规,常被地方视为拓展城市建设用地空间的有效手段,而厦门市“多规合一”后,全市57.8%的面积被纳入生态控制区,建设用地空间不增反减。 

“该保护的优质耕地一定要保护好。”正是因为遵循了这一原则,位于同安区双溪片区的万亩蔬菜基地得以永久保护。知情人感叹:“地处城市腹地,紧邻国道,双溪并汇,集中连片,地势平坦,这样的‘好地’,能作为永久基本农田得以永久保护,不夸张地讲,就是奇迹!” 

奇迹的发生并非偶然。在厦门,永久基本农田被认定为不仅是避免城市摊大饼发展的天然屏障,而且是引导城市主团式、串联式发展的基础,也是生态文明和农耕文化的基石。当然,永久基本农田不是生态控制线保护下的唯一“遗产”。厦门“多规合一”圈定的981平方公里的生态控制线内,生态保护区、风景名胜区、基本农田、林地、滩涂、水源保护区、城市生态廊道、城市公园都通过“定点、定位、定桩”,真正使生态保护区域牢牢固定在“一张图”上,为保障城市生态安全撑起了一把“绿伞”。 

记者了解到,厦门“多规合一”的“一张图”首先强调“底线思维”、“先底后图”。厦门市发改、规划、国土资源、环保等多部门规划融合形成的空间布局“一张图”,首先划定的是人与自然的关系,明确各类规划的“红线”,统一管控边界,明确哪里能建设,哪里要保护,彻底从规划上消除了生态林地、基本农田因为城市开发建设而不断被蚕食的可能。划定生态控制线后,城市开发边界随即也落在图上。厦门规划城市开发边界640平方公里,占全市土地总面积的37.7%。 

“底线控制,优化国土生态格局;保障安全,落实耕地保护红线;规模约束,强化建设用地空间管制;消除差异,促进土地高效利用;信息联动,保障规划共编共管。”这是厦门市“多规合一”遵循的五个原则。原则落地,龙头管控发力,未来的厦门“一张蓝图”成竹在胸: 

——依托背山面海的自然格局,打造生态屏障,构建“山、海、城”相融共生的国土生态格局,避免城市空间无序蔓延。 

——坚持最严格的耕地保护制度,落实“保耕地红线”,按照现行土地利用总体规划确定的基本农田保护目标,对现有基本农田布局不作大的调整情况下,对城镇周边、交通沿线、主要河流两侧集中成片的优质耕地,优先调整划入永久基本农田,划定基本农田控制线,与生态控制线形成“双线”保护。 

——不突破现行土地利用总体规划确定的2020年城乡建设用地规模等约束性指标,结合生态控制划定,优化建设用地空间布局,划定2020年建设用地规模控制线;结合有条件建设区划定,在建设用地规模控制线外划定城市开发边界,引导建设用地长远发展。 

“一张图”的启用,首先引发行政效能之变。厦门人感受深刻,“多规合一”的实施让地方政府管地用地理念发生了质变。过去,土地利用是跟着项目走,往往只鼓了个人腰包。现在,地方政府必须“对图说话”,不看项目需要,只看功能要求,依据功能布局来调整土地利用,保证了社会利益最大化。 

“多规合一”不是哪个部门说了算,而是各个部门按照共同理念来约束自己,协同工作。市国土房管局的同志告诉记者,“多规合一”运行后,政府用地的随意性和粗放性减少了,折腾土地的事儿少了。局里按照规划梳理出全市重大项目尤其是民生发展和基础设施项目,用地保障有了方向,不再顾此失彼。这些都让国土资源部门从中受益多多。 

一个平台:实现政府部门信息共享联动 

2015年春运期间,新竣工的厦门火车站南广场熙熙攘攘。天南地北的旅客,或许想不到自己也是“多规合一”的受益者。 

“以前是跑不完的部门、盖不完的公章。”厦门火车站南广场项目负责人告诉记者,如果没有“多规合一”改变审批流程、简化审批手续、提高审批效率,南广场不可能如此快速竣工运营。 

在厦门,由“多规合一”催生的审批制度改革正发生着“化学反应”。将“多规合一”作为全面深化改革的基础平台,延伸应用到城市管理的更多领域,推动城市治理能力和治理体系走向现代化,正是厦门市确立的全新命题。 

厦门现在做的,就是以“一张图”为基础,在全国率先构建起一个涵盖所有项目审批部门、实现全市统一的空间信息联动管理和业务协同平台。 

以往,从立项、用地审批到施工、验收,申请人需要经过多个行政审批环节,各审批部门互为前置、来回调整,实在苦不堪言;而今,申请人只需将受理材料提交到市政务中心窗口,“多规合一业务协同平台”依托市政务网络和服务总线,即可实现信息实时流转共享、部门联动同步审批。一进、一出,申请人只要到窗口就能拿到审批结果,进“一家门”就能办“多家事”。 

“一张表”审批,就是依托“一个平台”把规划、国土资源、发改等多个部门的审批表格进行整合,简化成“一张表受理”、“一站式审批”,实现“一口录入、信息共享、并联审批”,解决审批效率低下的问题。 

“多规合一”前后审批流程一对比,记者发现,过去仅在用地规划许可阶段,就涉及7个部门、9个审批环节,提供25项资料,理论上说审批约53个工作日,实际完成一般要半年。现在,建设单位只需要与1个部门打交道、提供1份申请表和6项资料,10个工作日就能搞定。 

从“1对N”被动串联审批、你报我批,变为“一对一”并联审批、政府工作人员多跑腿、主动推送、联动协同,厦门真正实现了以制度创新再造审批流程,审批平台从各自为政向协同共享转变、审批模式从部门审批向综合审批转变、政府职能从管理型向服务型转变。 

政府审批形象质的变化,已成为厦门吸引投资的又一张名片。据了解,经过两个多月的试运行,截至今年1月,厦门“多规合一”项目生成平台上累计策划项目223个,生成项目38个。

一套机制:确保“一张蓝图干到底” 

2014年1月24日,是厦门人值得铭记的日子。《“美丽厦门”战略规划》经厦门市第十四届人大三次会议审议通过。“为规划立法,将终止‘一任领导一任规划’的怪圈。”业内人欢欣鼓舞。 

保障“多规合一”落实,完善的机制不可或缺。厦门市一方面将“多规合一”划定的生态控制线、城市开发边界等控制线纳入地方立法,形成条例;一方面又以政府规章形式明确“多规合一”控制线管理主体、管控规则、修改条件和程序,以制度确保规划的严肃性和权威性。 

此外,为解决各区划定生态控制区面积大小不一的问题,厦门市实施了主体功能区规划,实行分类考核,出台与主体功能区相适应的领导班子业绩考核评价办法,将在财政上采取市区统一的共享和激励机制。 

下一步,厦门还将建立优化部门业务联动、优化建设项目审批、监控考核、动态更新维护、诚信体系建设等配套制度,完善“一张图”的运行机制,确保“一张蓝图干到底”。 

作为全面深化改革的基础平台和转变经济发展方式的重要抓手,“多规合一”对厦门经济社会发展的发力,才刚刚开始。据了解,依托“多规合一”业务协作平台,厦门正将视角从用地规划许可环节审批延伸到项目的“全流程周期”,他们致力于打造项目生成机制,将更准更快地为建设项目计划的生产、管理和实施提供全过程的信息保障,推动项目落实,实现全方位的体制机制改革、全流程的融合。 

美丽厦门,已触手可及。

相关新闻

学会声音

更多

规划动态

更多

规划会客厅

更多

吴志强副理事长:城市规划者在改变你我