党的十八大从建设生态文明关系人民福祉、关乎民族未来长远大计的认识高度，把“生态文明建设”纳入中国特色社会主义事业“五位一体”的总体布局，提出建设“美丽中国”、实现民族永续发展的目标。党的十八届三中全从国家治理体系和治理能力现代化的改革总目标出发，提出了建立国家公园体制这一生态文明制度建设的重要改革举措。

一、国家公园的概念、理念与意义

1872年，世界首个国家公园诞生于美国，即最负盛名的黄石国家公园。由于国家公园的保护模式能较好的平衡保护与利用的关系，世界各国都根据实际情况建立了自己的国家公园和自然保护地，截至2014年7月，根据世界自然保护联盟和联合国环境规划署统计，全世界符合世界自然保护联盟标准的国家公园5220处，自然保护地共207201处。为了规范自然保护区的分类，世界自然保护联盟提出并建议各国根据管理目标，将自然资源保护区划分为“严格的自然保护区和原野保护区、国家公园、自然纪念物、栖息地/物种管理地、陆地/海洋景观保护区、受管理的资源保护区”六种类型，国家公园的保护强度仅次于严格的自然保护区和原野保护区，是自然保护区体系中的一个类型。

世界自然保护联盟对国家公园定义是：一个广阔区域被指定用来①为当代或子孙后代保护一个或多个生态系统的生态完整性;②排除与保护目标相抵触的开采或占有行为;③提供在环境上和文化上相容的精神的、科学的、教育的、娱乐的和游览的机会。这一概念和标准得到国际社会的普遍认同和遵循。

通过对世界各国各地建立国家公园的共同标准和建立理念以及我国国家公园体制建立初衷的辨析，我认为国家公园的建立应当遵循“尊重自然、顺应自然、热爱、珍视和保护自然，人民对自然的平等享用，对自然资源的永续利用”，以及“当代人的欲望远没有后代人的需要重要”的理念和思想。因此，我国建立国家公园的选择和体制设计上决不能将概念和标准混同为以休憩和游览为主的传统意义上人们普遍认为的“公园”。其首要目标是生态系统完整性的保护，为公众提供对国家公园环境及其蕴含文化的体验、研究、学习和享受的机会，并且以全民公益性、民族自豪感、“留得住乡愁”和代际公平为主要特征，是最为公平的社会生态产品和生态文明代表。

国家公园作为自然保护体系和生态文明体制建设的重要组成部分，其意义是保存保护较大的区域任由自然演替的完整生态系统，发挥其生态系统的自然功能和生态衍生功能、溢出效应；是国民近距离亲近、感受自然生态环境、接受自然洗礼及其精神文化内涵的重要窗口；是国民接触、保护国家大好山河和历史文化，唤起人们热爱生活、感悟生命真谛，增强民族认同感、自豪感和爱国情操的重要精神家园；是国民生态体验、环境教育和自然生态环境研究的最佳场所；也是我国生态文明建设成果的重要展示，让世界认识中国的重要生态文明名片。

二、国家公园体制与模式的探讨

建立国家公园体制必须在生态文明体制建设的指导下进行探索，既要深入研究和借鉴国外经验，又要结合我国生态保护建设体系的实际情况，寻找一条具有中国特色的国家公园体制建设之路。

（一）国家公园国际通行管理模式和借鉴意义。

世界各国因国情的不同，国家公园的体制设计也不同，总体来说，大致分为三个类型，即美国垂直管理型、德国地方自治型和日本混合管理型。对不同管理体制进行研究，发现有几个可供借鉴的共同特点：一是在核心理念上，各国都将资源保护作为国家公园的第一使命，保证其真实性、完整性和可持续发展，同时兼顾旅游、教育等多样功能，限制旅游开发程度，国家公园核心区域以外可进行旅游开发的面积各不相同，美国为5%、德国15%、日本30%。二是在制度设计上，以完善的法律体系和统一规范的管理机构为保证，以政府预算投入为主，社会捐助和市场经营收入为辅，公平保证多方参与。三是在资产权属上，坚持国家公园的公产属性，将其作为全民财产进行管理和使用，以保证全民利益优先、长远利益优先。四是在管理模式上，进行管理和经营分离，国家公园管理机构主要负责资源保护和公共服务等，公园内盈利性商业服务等通过特许经营方式进行招标。五是在监督机制上，强调公众和社区参与，将社会大众和地区居民纳入监督体系，保证监督机制的具体有效。

（二）我国自然保护体系现状

按照世界自然保护联盟的定义国家公园是自然保护体系的一部分，我国现有的自然和遗产保护体系可大致划分为9个类型：自然保护区、风景名胜区、国家森林公园、文物保护单位、国家地质公园、国家湿地公园、城市湿地公园、水利风景区、A级旅游景区。这些自然和遗产保护地的管理和保护工作分散在国家十余个部门，条块分明，而且很多保护地同时挂了多块牌子，相互重叠，既是自然保护区又是风景名胜区等，具体管理者选择有利于自己的方式进行管理，极易形成事实上的管理缺失和重复管理。

同时，由于缺乏足额有效的资金投入，各保护地必须通过经营收入补贴保护和管理经费，既是管理者又是经营者，造成了旅游开发强度过大等问题。另外，保护地因土地涉及的拆迁、征用和使用等问题与周边地区居民矛盾也十分尖锐，对保护地的管理造成了很大阻力。正因为自然和遗产保护地管理体系的复杂，研究建立国家公园体制主要是要在顶层设计中考虑解决好以下几个方面的关系：即自然资源所有权与行政管理权的关系，资源保护与旅游发展的关系，中央政府与地方政府的关系，国家公园土地与周边土地的关系，不同政府部门间的关系，立法机构、行政机构和民间团体的关系，管理者和经营者的关系，国家公园管理机构和民间团体、地区居民的关系。

（三）我国建立国家公园的实现路径与体制模式

国家公园体制的建立从目前的实际情况来看，有两种途径：一是搁置争议和矛盾，在现有自然保护体系的基础上“床上叠床”，单独建立国家公园制度。制定国家公园法规条例，明确标准和管理体制，先行将原有和新申请建立的国家公园进行规范管理，逐步将符合标准的已建立的其它保护区域