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【年会建言】中西部地区城市总体规划不可重蹈东部覆辙

——基于“城市总体规划”论坛发言整理

2014-10-29 15:53 来源:中国城市规划网

编者按

2014中国城市规划年会圆满落幕,围绕着年会的后续工作闪亮登场。各分会场主持人,对会场的学术交流内容进行了归纳、剖析、提炼,总结出各自领域存在的主要问题,并提出了相应的政策建议。我们希望规划年会的这一部分精华内容,能引发大家对这些问题的关注,能激发大家对这些问题的进一步思辨,继而交流、辩论、形成共识并付诸实践。

引言

在我国,生态脆弱地区分布广泛,占到了全部国土面积的15.3%,生态脆弱地区往往也是贫困人口的集中分布地区,具有强烈的“开发”冲动,是生态环境保护与经济发展诉求二者矛盾凸显的地区,同时也面临诱发生态风险的隐患和危机。

我国作为历史悠久的文明古国,有着丰富的历史文化遗存,文化资源富集地区分布广泛,目前我国公布的中国历史文化名城已有123 座,另外还有众多的省级历史文化名城,以及历史文化名镇、名村等。虽然这些地区在历史文化遗产的保护与合理利用上已取得了一定的成绩,但对文化遗产造成破坏的现象仍然较多,“拆真古董、建假古董”的情况也屡见不鲜。

当丰富的文化资源与脆弱的生态环境在地理空间上耦合,生态、文化保护与经济发展的矛盾就显得更为尖锐,这在我国中西部地区的某些城市中体现得较为典型。在我国城镇化快速发展的过程中,对此类多元矛盾汇集的典型城市应予以高度重视,为其确立因地制宜的城乡发展战略显得至关重要。

《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》中提出要“走以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、文化传承的中国特色新型城镇化道路。”生态文明和文化传承被提高到前所未有的高度。规划中强调,要“把生态文明理念全面融入城镇化进程,着力推进绿色发展、循环发展、低碳发展,节约集约利用土地、水、能源等资源,强化环境保护和生态修复,减少对自然的干扰和损害,推动形成绿色低碳的生产生活方式和城市建设运营模式。”“根据不同地区的自然历史文化禀赋,体现区域差异性,提倡形态多样性,防止千城一面,发展有历史记忆、文化脉络、地域风貌、民族特点的美丽城镇,形成符合实际、各具特色的城镇化发展模式。”以上要求都体现了中央对生态和文化保护的高度重视,应当说,生态与文化保护是新型城镇化的重要特征。

一、我国中西部地区城市保护与发展面临的重大挑战

脆弱的生态环境、富集的文化资源和发展诉求之间的强烈冲突使得我国中西部地区典型城市保护与发展面临着重大挑战,突出体现在以下方面:

(一)盲目拓展城市规模,威胁生态安全格局

为带动中西部地区的快速发展,在过去的十几年中,我国出台了一系列拉动中西部地区发展的政策,例如西部大开发战略。从模式上来看,基本上是通过大型基础设施投资、大型产业项目投资或战略性资源开采加工来实现的。虽然能够在一定程度上带动就业,但是在某些地区,对自然生态环境破坏较大,产生较为严重的环境污染。

而我国中西部地区又恰恰是生态资源极为脆弱的地区,年降雨量少、植被覆盖率低、水土流失严重,生态环境一旦遭到负面影响,自我修复能力较差,极有可能造成永久性的破坏。从长远的视角看,经济增长带来的生态代价极为高昂,以生态环境换取的经济增长是得不偿失的。

(二)原有历史文化资源未得到保护和充分利用,保护和建设的矛盾大

我国中西部地区长期以来是多民族交汇、融合的地区,拥有丰富而多样的历史文化资源,在国内和世界文化遗产的保护中占据重要地位。但是,长期以来,历史文化资源的重要性未得到充分重视,城市领导对历史文化价值的认识,往往仅限于门票收入这一方面。

在工矿企业和房地产投资的巨大经济利益诱惑之下,历史文化保护的呼声显得微不足道,不少历史文化资源在城市快速扩张中被破坏甚至拆除;此外,城市风貌建设对历史文物古迹和历史文化街区也缺乏应有的尊重,在高度、色彩、视廊、轮廓线等方面缺乏有效控制,导致历史文化资源“盆景化”,其整体价值大打折扣。

另一方面,也有一些城市领导片面理解历史文化内涵,耗费大量财政资源恢复“古城”、“古街”、“古园”、“古楼”,名为弘扬历史文化,实为“消费”历史文化,形成了一批品位低、质量差的假古董,而真正的原真性文物,往往在复建中被拆毁、破坏,其历史文化价值的损失是不可估量的。

(三)开发区产业竞争力弱,大量土地资源被低效使用

很多中西部地区城市希望借鉴我国沿海地区过去二三十年的发展模式,通过将国外产业链的低成本劳动力、低附加值、高耗能、高污染环节引入本地,从而快速融入国际产业分工体系,实现经济的快速起飞。但事实上这一阶段对于中国已经一去不返,环境资源的危机、劳动力成本的上升已经让中国无法与其他相对落后的发展中国家竞争。

中西部地区的劳动力成本虽然相对沿海发达地区较低,但是差距正在逐渐缩小,而且存在固有的区位劣势、交通成本相对较高,潜在生态成本高昂,这些不利因素抵消了中西部地区的劳动力成本优势,结果是这些地区的产业竞争力弱,拉动就业、带动市民富裕的作用不够明显,大量的土地资源被低效使用,部分基础设施投资也未能充分发挥作用。

二、出现上述问题的原因

经济导向考核指标的发展模式,对生态、文化资源的价值认识不足,以及城市规划建设管理能力相对滞后是产生上述问题的主要原因。

(一)经济导向考核指标的发展模式

虽然科学发展观已提出10年,但是GDP指标仍然是考核各级领导干部的首要指标,从中央到地方,各级政府将GDP指标层层下派,而各级政府也将GDP指标作为每年工作的首要任务。在此驱动之下,招商引资成为政府领导的第一要务,而投资效率往往不被关注。更大的问题在于,不同行政单元的资源禀赋各有不同,如果采用同样的GDP指标考核模式,必然导致不同基础条件下的同质化发展,一方面导致拥有特色资源的地区不能高效发挥其优势,特色资源没有得到高效利用;另一方面也导致生产要素条件较好、适宜集群化产业发展的地区受到其他地区的同质化竞争,不利于资源的最优配置。

地方政府对土地出让情有独钟的秘诀在于土地财政。政府过于超前、过于低效的投资都需要快速的财政收入填补,而国家将土地出让税收列为地方政府预算外收入的政策使得土地成为地方政府的“稳定财源”。为此,地方政府追求在城市总体规划中不断扩大规模,对房地产价格的飙升也暗中推波助澜。

这种以GDP为首要考核指标、以土地出让为首要财政收入的发展模式,已经将城市空间定位为创造金钱的机器,而城市应有的居住功能、公共服务功能、文化载体功能被淡化和忽视。

(二)对生态和文化资源的价值认识不足

中国之所以能够以大大低于国外发达国家的成本实现经济增长,就在于未对其潜在的生态和文化资源消耗支付成本,而拖延支付成本,必然导致今后的集中偿还,因此在现阶段妥善协调经济、社会、环境综合发展是悬崖勒马、尤为重要。

在后工业时代,城市的持续增长必须依靠产业的优化提升,而高端企业和高素质人才的引入将成为其必要条件。高端企业和高素质人才选择城市所关注的要素已经不是相对低廉的成本,而是高品质的自然和人文环境,以及完备的设施配套。因此,生态和文化资源的价值不仅仅在于其直接创造的旅游收入,更为重要的是生态所营造的宜居城市的自然本底,和文化所营造的魅力城市的精神内涵,这些都会是城市持久的魅力所在,也会成为优质资本注入的引力源。

(三)城市规划建设管理能力相对滞后

应当承认的是,中西部仍然属于中国的欠发达地区,城市规划建设管理能力相对于沿海发达地区确实较滞后。这体现在:城市规划编制体系有待完善,一些城市尚存在总规长期未更新、控规未全覆盖城区等情况;城市规划实施监督体系不健全,信息管理系统有待建设,违法建设、违法侵占的情况较多;城市景观风貌的规划研究与设计不足,缺乏对城市的三维空间控制和特色风貌指引。

城市规划建设管理能力相对滞后导致在强大的经济发展动力面前,生态和文化保护的底线屡屡被突破,生态安全格局和历史文化资源受到破坏。

三、促进中西部地区生态、文化资源保护的建议

中西部地区的生态环境脆弱、文化资源富集型城市具有典型性。这类典型城市不能简单模仿沿海发达地区大城市过去所采取的粗放式、外延式发展道路,必须坚持以自然生态环境和文化遗产保护为先决条件,以有限的生态环境容量承载能力为前提,立足自身历史文化资源禀赋,通过自身文化的挖掘、传承、展示、创新,将文化价值转化为经济价值,建设生态环境与文化内涵兼具的特色宜居环境,走出一条以生态和文化为引领的“内涵型、巧增长”的特色城镇化发展之路。

(一)以生态资源承载力、文化资源保护为前提

1.生态固本战略,实现顺应自然,天人共生

以脆弱的生态环境系统和有限的环境承载力为前提,确定可以支撑城市持续发展的资源环境容量,坚持生态环境保护优先。包括以水资源承载力为前提,“以水定城、以水定地、以水定人、以水定产”,合理确定城乡发展规模;加快用水结构调整,发展节水环保型产业,提高水资源利用效率;加强对山形水系、特色植被等原生态地形地貌的保护;加强绿洲生态环境建设,构建区域生态安全屏障,保护生态安全格局;统筹优化城乡用地布局,严控生态敏感区内的开发建设,切实提高土地集约利用水平;梳理灌渠水系和农田林网,营建绿洲特色景观;加强城乡生产生活污染治理,保障沙漠绿洲地区的可持续发展。

2.文化塑魂战略:实现保护为先,传承创新

强化中西部地区在保护和传承多元历史文化资源、挖掘多元文化经济价值上的时代责任。加快推进文化的保护、挖掘、传承、展示、创新工作,实现多元文化的现代复兴。

必须遵循保护优先的原则,重点加强世界文化遗产、历史文化名城、各级文物古迹及其他历史遗存的保护,积极推进非物质文化遗产的研究、认定、保存、传承、展示和交流,使城市历史的真实性、完整性获得有效保护和延续。在保护的基础上,深入挖掘多元文化的价值与精神内涵,采取多种模式实现多元文化与现代生活的结合,推进文化资源优势向产业发展优势转变,将多元文化基因植入城市产业发展和城乡建设,维护和强化城市独特的历史文化个性和魅力。

(二)政策应当“扶持人”而非“扶持地”

国家发展的根本目标是以人为本,实现全国人民的共同富裕。但是,如上所述,不同地区的空间禀赋是不同的,有些地区适宜集中、高强度的发展,有些地区则不适宜人类的居住。

因此,应当正确理解中央政府对中西部地区的扶持政策--是“扶持人”,而不是“扶持地”,应当以生态资源承载力为前提,对不同资源禀赋、区位条件的地区采取差异化的发展策略:鼓励生态环境脆弱、文化资源富集地区的密集人口适当向适宜高强度发展的地区转移;将扶持政策放在适宜高强度发展的地区,刺激人口和产业的集聚。

(三)强化针对保护地区的财政转移支付制度

为有效控制生态环境脆弱、文化资源富集城市的人口规模,强化生态和文化资源保护,应通过财政转移支付,对此类典型城市给予一定的经济补偿。应逐步建立对生态和文化资源保护的考核指标体系,明确考核内容和补偿标准。也可采用专项补偿、定向补偿的方式,明确补偿的方向和重点。

(四)积极探索生态、文化、经济共赢的新型城镇化模式

在以生态资源承载力、文化资源保护为前提,适当限制人口和用地规模,并给予适当财政转移支付的前提下,中西部地区典型城市应当积极探索生态、文化、经济共赢的新型城镇化模式。

1.产业转型提升

鉴于传统农业和初级工矿业的耗水量相对较大、环境污染严重、产业层次偏低,此类城市的产业结构转型优化势在必行。应当以文化旅游产业为龙头,顺应国内外休闲旅游和精神文化消费需求快速增长、国家加快发展文化产业和旅游产业的宏观趋势,集中全力构建以文化旅游产业为龙头、三次产业有机协同的综合性现代产业体系。全面拓展文化与旅游、商贸、科技等的深度融合,构建多元化的文化产业生态链。旅游产业应立足国际视域,从传统“观光游”向“深度休闲体验游”转变,形成与文化遗产的专业性和有限承载力相匹配的可持续发展模式。工农产业应以生态承载力为前提,遵循“循环、生态、绿色”理念,积极发展现代高效节水农业,稳步发展光电、风电等新能源产业,构建循环经济产业链,实现农业现代化和新型工业化。

2.空间形态优化

应防止盲目大规模造城运动和城市“摊大饼”式外延扩展,强化城市与周边生态空间的相互渗透,在生态基质、廊道、斑块的基础上,建设组团式、微循环的生态城区;应强化历史文物古迹和历史文化街区对周边地区的风貌引领作用,重视三维空间的城市设计研究,建设具有传统文化特色的魅力城市。

(执笔人:中国城市规划学会常务理事、学术工作委员会副主任委员杨保军,中国城市规划设计研究院董珂。基于记录整理,未经发言人审阅。经《城市规划》杂志(微信号:chengshiguihuazazhi)文字编辑)


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