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【年会建言】来自青年规划师的感悟和建议

——基于“青年专场:城乡社区规划与治理”整理

2014-10-31 16:57 来源:中国城市规划网

编者按

2014中国城市规划年会圆满落幕,围绕着年会的后续工作闪亮登场。各分会场主持人,对会场的学术交流内容进行了归纳、剖析、提炼,总结出各自领域存在的主要问题,并提出了相应的政策建议。我们希望规划年会的这一部分精华内容,能引发大家对这些问题的关注,能激发大家对这些问题的进一步思辨,继而交流、辩论、形成共识并付诸实践。

一、城乡治理新时代,协作规划新趋势

跨过50%城镇化率的分水岭进入新型城镇化阶段后,中国城乡发展迎来新的机遇与挑战——一方面城镇与乡村双轮驱动下实现快速协同发展,另一方面利益主体多元化与利益冲突复杂化背景下城乡治理难度持续增大。在新的发展语境下,城乡规划也必须与时俱进,应对新情况、新问题。在我国先发地区,一些规划工作者已经开始尝试与探索,试图通过新的规划工作方式来破解工作瓶颈,而沟通协作式规划就是行之有效的手段之一。

(一)城乡规划面临的新情境

随着城镇化进程的不断推进,外部环境与内生动力的变化使得未来的城乡发展无法沿袭既有的路径,粗放、短视的治理模式已经难以为继。同时随着城乡规划日益为社会公众所认同与熟悉,越来越多的社会主体要求通过城市规划来表达自身利益诉求。网络、报刊、微博等新媒体与专业法律维权体系的发展,也要求行政部门不能继续消极应对公众诉求。规划工作者面对这样的新情况,应当主动调整工作方式,充分发挥多元利益协调的社会职能,在城乡规划新阶段中有效发声。

(二)开展协作规划的新思路

沟通协作式规划是不同于传统规划手法的新路径,它是一个有广泛相关利益群体进入规划程序,共同体验、学习和建立共识的过程,可以被看作城乡规划公众参与的高级形式,其规划成果表现为沟通交流后建立在共同认可的理性基础上的协议和共识。社会公众权利意识的觉醒使得他们要求参与到规划工作的编制过程中去,政府需要获得公众认同来保证规划的实施,规划工作者需要掌握各方诉求来平衡利益关系,通过协作式规划,政府、公众、规划工作者三方之间建立起协作机制。而在广州、厦门等先发地区,供多方团体共同沟通协商的协作平台以社区工作坊的形式开始出现。沟通协作规划能够在规划之初充分考虑多方利益,消除各方抵触情绪,有效避免规划实施中出现群体性事件,造成恶劣的社会影响和巨大的社会浪费。长远来看,它能适应未来多元主体参与、利益博弈复杂的背景,是中国规划实践发展的趋势。

(三)保障协作规划的新建议

协作式规划是面对多方利益平衡规划方式做出的适应性改变,这一规划模式的实践能够有效地提升社会各界对规划行业的认同度,但同时这一工作方式受限于地方情况,需要城市决策者对公众的极大的包容和赋权。因此需要有针对性地制定相关政策加以保障。

建立常态化、法制化的沟通协作规划机制。在形成共识的基础上,应当以地方政策的形式建立形成常态化的工作机制,甚至通过颁布地方法规予以保障,明确协作规划中各方的权责划分与程序安排。

设立社区规划师职位,建立社区规划师制度。可以考虑以兼职或公益岗位的形式设立社区规划师职位,建立服务社区的社区规划师制度。能够有效地提升社区公众的规划意识,通过正当合法手段表达诉求,减少公众自发的过激行为。

虽然沟通协作式规划尚未推广普及,东部先发地区的试验性做法为我国其他地区带来了可供参考的经验,这一规划方式将会得到长足的发展,开启新的规划时代。

二、紧约束时代,减量规划

在资源环境约束日趋变紧的当下,我国各地,尤其是先发地区,普遍面临建设用地紧张而村镇用地粗放、农村居民点用地亟待优化等问题。以上海为实例,试图探索减量化语境下,村镇地区规划与治理转型的对策。

(一)城乡建设用地面临紧约束

在快速城镇化进程中,像上海这类的特大城市,人口规模急剧扩张,不断突破并远超总体规划可预见规模,对城市空间承载力造成很大压力。集约高效、精明增长的聚焦点往往放在城镇;相反,在村镇地区,农村居民点、乡镇产业等用地却存在巨大的不经济空间有待挖潜。我国有306万个自然村,平均每村只有30户,户均建设用地规模达到490m2;而《国家新型城镇化规划》提出将城镇人均用地指标控制在100m2以内。

(二)应对上述问题的政策基础

回顾上海1996版规划的城镇体系规划,对城镇的建设仍偏重于结构性构想,以需求为导向,谋划镇的整体发展,并未将整个村庄地区建设、用地规模等纳入其中。至2008年,上海市率先提出“两规合一”,提出管控概念,划定“三线”,即城市建设用地控制线、工业用地控制线和基本农田控制线。划定了“集中建设区”,并将集中建设区的边界线纳入城乡规划和土地利用规划,确保了城镇规模和布局在两个规划体系中一致,并制定了集建区内外的管理规则。对于工业用地,规定除在工业区块外,其他地区不能发展工业。虽然,在实际管控中收效并不如预期,出现“不落地”等问题,但总体上为下一步的减量化奠定了基础。

(三)应对紧约束的政策建议

面对资源环境的紧约束,新一轮上海城镇规划提出要减量用地,设立了城市建设用地“零增长”乃至“负增长”的目标,同时提出调整优化建设用地结构。在村镇规划层次,真正落实减量化,明确发展边界,关键在于把具体的土地指标放在村镇建设预留区,减掉多少,相应乘以一定比例,在预留区增加多少用地指标。这一政策的实施,将实现集建区外空间布局与用地结构优化,郊野地区生态环境水平提升,以及城乡社会经济发展转型。新型城镇减量化是一个行动规划,要解决好规划衔接问题,促进村镇规划编制体系的进一步完善,进而体现在市域规划层面城市发展边界的界定。

上海基于减量化的用地管控与相应的规划编制体系创新性探索,为我国其他地区带来了良好的经验,以理念、思路、方法的全方位转型,迎接城乡资源环境紧约束时代的全面到来。

三、历史街区保护与社区发展的若干问题与对策建议

历史街区的保护问题,是一个非常迫切的话题。当下各类历史文化名城保护项目越来越受到重视,但是仍有大量的历史村镇在不断消亡。这背后有很多方面的原因。下文以丽江古城为例加以说明。

(一)历史城镇和街区规划所面临的挑战

历史城镇和街区消亡的原因主要来自于两个方面:一是旧城改造和城市开发对遗产的彻底铲除;二是旅游开发。

现在的旅游区开发普遍采用商业化的运作模式,是对遗产地价值的极大挑战。如丽江,其具有得天独厚的价值,是顽强的纳西人的家园。丽江古城具有几个主要特点:脆弱的自然环境、顽强的纳西族精神、独特的地方宗教等,这些都构成了丽江古城的历史文化价值,在这其中非物质文化遗产的重要性尤为突出。然而,随着旅游业的快速发展,丽江古城的自然环境、人文环境、建成环境也发生了变化。

1.在物质空间层面的资源消耗

城市不断扩张,丽江坝子有限的用地被大量的宾馆、房地产、高尔夫球场开发所占用;一年当中很多时候,锁翠桥下水是枯竭的,黑龙潭是干涸的。

2.非物质文化遗产的破坏同样严重

沿街的有商业价值的民居被过度包装,没有商业价值的民居逐渐衰败。古城世界遗产地范围内的六个社区人口变化非常大,新华社区和新意社区人口下降达70%,流动人口和原住民的人口比例达到2:1。原住民在历史古城的居住、生活、就业、出行等方面的方式是反映一个地区历史文化性的重要表征。原住民流失以后其中的文化和智慧也就流失了。

怎么样让丽江尽可能可持续地发展旅游,是一项重要议题。

(二)保护历史街区文化传承的建议

丽江古城保护与发展应当包括两重目标:古城文化的保护和传承;改善生活环境留住原住民。事实上后者比前者的实施难度更大。因此,从2003年开始,除了物质层面的规划以外,还做了大量的公共政策设计。公共政策的设计得到了国家文物局、当地政府和国外基金会的支持。

1.丽江民居的修缮资金

资金由当地政府出50%,全球遗产基金会出50%,资金使用范围是世界遗产的核心区,资助对象需要是本地居民且居住10年以上,修缮后的住房不得用于盈利性出租。在政策的引导之下一共修缮了1744户传统民居,补助费用有多有少。该项目在2007年获得了教科文组织的遗产保护优秀奖。

2.原住民就业的保障计划

当地政府建立了就业机会的保障计划,包括两方面的内容:一是成立古城健民的组织中心,把古城作为社区,不但对其进行管控,还更多地提供服务;二是准营证制度,提升当地居民的就业率,另外鼓励传统产业如造纸、打铁、制铜等产业的发展。

由此可见,在丽江为保护古城所做的不仅是公共政策,还做了管理规划,涉及到的工作已经远远超出了传统的规划所涵盖的内容。最重要的就是规划理念,包括对自然环境的保护、建成环境的保护和人文环境的保护;保护的方法,包括遗产保护与民生相结合的保护;纳入世界遗产的真实性、完整性,同时平衡公共利益和私人利益。此外,也需要加强对遗产保护的教育与宣传,使居民之间逐渐形成新的网络文化。

遗产保护的目标是实现地球环境的多样性和人类文化的多样性,文化的多相性和生物多样性一样重要。在加速变化的社会里,至关重要的是为人类保存一个合适的生活环境,使文化和自然遗产在社会生活中发挥积极的作用,并把当代成就与昔日之美纳入共同的目标。

(执笔人:中国城市规划学会青年工作委员会主任委员郑德高,秘书长孙娟。基于记录整理,未经发言人审阅。经《城市规划》杂志(微信号:chengshiguihuazazhi)文字编辑)

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