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“多规合一”重在央地空间用途管制权划分

2016-04-28 13:20 来源:瞭望 作者:董祚继

“多规合一”不是几类规划合并的技术性问题,实质是对空间用途管制权的重新分配,目前工作重心应放在及时调整土地规划和城乡规划矛盾上

董祚继,国土资源部调控和监测司巡视员

“十三五”规划纲要明确提出,“以主体功能区规划为基础统筹各类空间性规划,推进‘多规合一’”。

据不完全统计,我国具有法定依据的各类规划有80多种。没有法定依据、由各部门各地区自行组织编制的规划更是难计其数。在林林总总的规划中,影响最大的是经济社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、国土规划(主体功能区规划)和环境保护规划等5类,“多规合一”也主要针对这5类规划。

总体来看,各类规划自成体系和相互渗透呈明显扩大之势,发展规划与空间规划在内容上重叠交叉日益增多,主要矛盾和问题表现在各类空间规划,尤其是城乡规划与土地利用规划在用地规模和布局上的冲突不断加大。

我国“多规合一”的改革取向,应着眼提高空间治理能力、可持续发展能力、政府行政效能,为实现生态文明建设目标、保障经济社会全面协调可持续发展夯实国土空间基础。

多规之下效能减损

改革开放以来特别是近年来,我国国土空间开发取得巨大成效,同时面临着严峻挑战和突出问题。现行规划体系对于因应经济快速发展中国土空间的急剧变化发挥了一定作用,但也存在诸多薄弱环节,突出表现在发展规划仍然主导各领域、统领各类规划,发展规划过分依赖计划配置、行政推动和投资拉动的特点使之在处理空间问题上存在先天不足,最终降低了整个规划体系的效能;空间规划体系总体处于从属地位,特别是缺乏具有统领性质的空间规划,限制了其作用的发挥,从而加剧了各类空间问题。突出表现在:

一是区域空间开发失衡。东中西部发展不均衡。

二是城乡差距持续拉大。1978~2015年,以常住人口计算的城镇化率由17.9%提高到56.1%,但城镇化发展质量不高,城市群发展缺乏协调,“大城市病”日益加重,中西部中小城市实力偏弱;城镇发展依赖低成本扩张,以城带乡能力有待提高。

三是产业同构现象严重。一些地区盲目设立产业园区,区域之间产业结构趋同;部分地区产能严重过剩、无序竞争等问题突出;基础设施重复建设与建设不足并存;服务业发展不足,制造业主要依靠能源资源要素驱动,农业基础仍然薄弱。

四是“三生”空间协调不力。我国超过八成的陆域国土为不宜建设和耕种的高原、山地、丘陵和荒漠。随着建设空间不断扩大,农业和生态空间受到挤压,生产、生活和生态空间矛盾加剧。

五是陆海开发缺乏统筹。陆海联动机制尚未形成,陆地与海洋开发衔接不够,沿海局部地区开发布局与海洋资源环境不相适应,海岸带和近岸海域过度开发,导致生态环境恶化趋势明显。与此同时,海洋资源开发不足,专属经济区和大陆架区域的资源开发几近空白。

当前国土开发和空间治理中存在的突出问题,是由发展理念、发展方式、管理体制、考核机制等多种原因以及历史因素综合作用的结果,但也与规划体系不够完善、空间规划管控不力密切相关,这是“多规合一”改革需要着力应对的。

从可持续发展来看,资源环境问题特别是环境污染问题,仍然是我国经济社会发展中形势最严峻、矛盾最集中、群众满意度不高的领域之一。

一是部分地区环境质量持续下降。全国河流Ⅴ类及劣Ⅴ类水河长的比例为20.6%,湖泊劣Ⅴ类水面的比例为26.1%;部分地区复合大气污染问题突出,部分地区土壤污染严重。

二是生态系统恶化趋势总体没有扭转。部分地区森林破坏、湿地萎缩、水土流失、土地沙化、草原退化问题突出,生物多样性锐减,生态系统功能下降。

三是海洋生态环境问题日益凸显。近岸部分海域污染加重,辽东湾、渤海湾、长江口、杭州湾、珠江口等海域污染问题突出。

四是耕地保护形势依然严峻。南方优质耕地减少过多。仅广东、江苏、浙江、福建、上海5个省份就减少水田1798万亩,相当于减掉福建全省的水田面积。

五是资源利用方式粗放。我国目前单位GDP用水量和能耗,分别是世界平均水平的3.3倍和2.5倍;工业用地容积率平均仅为0.3~0.6,人均城镇用地达145平方米,人均村庄用地达240平方米,均超过国家标准上限。

城镇建设用地扩张比较集中反映了资源环境问题。如用地规模过度扩张占用大量农田,用地结构不合理特别是工业用地偏高加剧污染,用地布局不科学破坏自然生态等。国家对城镇建设用地无序扩张高度重视,出台政策措施加强管控,但是效果如何,需要根据调查监测情况来评价。

仅以规模为例,根据调查,全国城镇用地面积2009年为726.2万公顷,2014年增加到888.6万公顷,5年间累计增量162.4万公顷,年均增加32.5万公顷,年均增速4.1%。总体看,城镇用地增长速度呈逐年放缓趋势,由2010年的4.53%降至2014年的3.57%,但相比之下,人口城镇化减缓趋势更加明显,由2010年的3.82%降至2014年的2.47%,5年间城镇人口累计只增16.1%,年均增长3.0%。这表明,城镇建设用地过快扩张势头没有根本扭转,“土地城镇化”仍然明显快于“人口城镇化”。

此外,我国空间规划分散化、破碎化所带来的问题,特别是对政府管理效能的影响突出,改革势在必行。

试点先行探索“多规合一”制度建设

一段时间以来,为应对“多规”并立出现的矛盾和问题,各地自发开展“多规合一”实践探索。十八大以后,相关探索进一步加快,进入国家推动期。其中影响最大的当属2014年8月国家四部委确定开展28个“多规合一”市县试点,其中国土资源部牵头指导的市县包括浙江嘉兴、湖北鄂州、陕西榆林、山东桓台、广东南海、重庆江津和四川南溪。试点取得初步成果,归纳起来,可以说实现了“七统一”。

明确了统一的空间规划功能定位。

四部委通知要求,市县“多规合一”试点的主要任务,是探索“多规合一”的具体思路,研究提出可复制可推广的“多规合一”试点方案,探索完善市县空间规划体系。

透过7个市县试点初步成果可见,空间规划与发展规划都属于总体规划或上位规划,但空间规划更注重长期可持续发展,具有约束性和基础性,而发展规划则更注重实现中近期发展目标,具有指导性和针对性。二者都属于综合规划,但内容侧重不同,不可相互取代。

建立了统一的空间规划体系。

首先,各试点均将“形成一套多规共遵的国土空间综合规划”作为“多规合一”的基本目标。规划成果具体包括:统一的发展理念(生态优先、资源节约、协调发展等),统一的规划目标(经济发展、社会发展、生态环境、土地利用),统一的规划基础(数据基础、制图基础),统一的规划标准(用地分类、用地标准)、统一的规划蓝图、统一的信息平台、统一的管理机制(管制规则、组织机制、绩效管理)等。其次,横向处理好各类规划之间的关系。空间综合规划在空间规划中处于核心地位、起总控作用,注重规划过程的充分融合、规划方案的衔接一致和规划实施的协同高效,但综合规划不排斥或取代其他法定的空间规划,必要时可制定专项规划、详细规划;通过5年一次的评估调整,做好与发展规划在发展目标、发展任务和空间政策等方面的衔接。第三,纵向处理好各级规划之间的关系。行政区域的空间综合规划,遵循上级规划控制下级规划的原则,下级规划不能突破上级规划的约束性内容,在此前提下可以同步编制、上下结合;跨行政区域的空间综合规划,可在综合规划控制下,编制单元规划,细化落实综合规划。

总体上看,7个市县试点在保留现行法定规划的基础上,通过组织编制综合性空间规划并强化其统筹管控作用,有效协调了各级各类规划的关系,基本建立起统一衔接、功能互补、相互协调的空间规划体系,为规划体制改革创造了条件。

强化了政府的统一组织领导。

针对规划政出多门、多头管理、衔接不力等体制性机制障碍,7个市县抓住“多规合一”试点机遇,切实加强党委、政府对规划编制工作的统一领导,改革改进空间规划工作方式,完善规划编制技术路线。

夯实了统一的规划编制基础。

统一规划期限。各试点一致明确,以2030年为规划远期目标年,2020年为规划近期目标年。国土空间开发和生态环境保育具有长远性,将规划期限确定为15~20年,有利于空间长远管控和引导;同时制定五年近期规划,可提高规划的操作性,并便于与发展规划的协调。统一用地分类。各试点以现行土地利用现状分类为基础,再结合土地利用总体规划和城市规划用地分类进行细化,构建统一的规划用地分类体系。统一空间数据。各试点以第二次全国土地调查及其连续变更的最新土地利用现状数据作为国土空间现状基础数据,统一“多规”的空间数据坐标及其精度,形成统一的空间数据体系,以此为基础建立统一的规划管理信息平台。

探索了统一的规划编制方法。

各试点采用的比较一致的规划方法主要有:梳理现行规划,以土地利用“二调”数据以及年度变更数据为“底数”,分析“多规”差异,明确协调重点和要求;开展资源环境承载力评价,确定适宜、限制和禁止开发空间,夯实规划科学基础;坚持土地利用总体规划“底盘”作用,落实约束性指标特别是建设用地总量和强度的“双控”;协调“多规”标准,形成统一的规划用地标准;加强区域功能和战略定位研究,统一发展战略和目标指标,优化国土空间开发格局;划定生态保护红线、永久基本农田和城市开发边界,严格“底线”管控;强化系统规划,加强过程控制;加强利益整合和协调,建立有利于规划实施的政策机制;实行开门规划,加强公众参与,建立统一的决策、执行、监管信息支持平台,提高空间治理能力和水平。

提出了统一的规划成果要求。总体看,“多规合一”成果内容和表达方式比较接近,主要包括一本规划、一张蓝图、一套专题研究。

健全了统一的规划管理机制。

确定空间综合规划的法定地位,明确与其他相关规划的法定依据关系,以空间综合规划指导其他规划的修改;建立“多规合一”规划管理机构;健全国土空间用途管制制度;建设统一的规划实施管理平台;制定有利于规划实施的土地、财政、投资、环保等政策;建立空间规划实施跟踪评估考核机制等。

上述“七统一”,对做好“多规合一”的制度设计具有重要参考价值。

推进“多规合一”顶层设计

目前“多规合一”仍处在试点探索阶段,顶层设计尚未完成。提出以下建议:

坚持生态文明体制改革的总方向。“多规合一”要服从和服务于生态文明体制改革的总要求,加快健全国土空间开发保护制度;改革目标是建立全国统一的空间规划体系,提高政府规划管理效能。“多规合一”不是几类规划的简单技术整合,在其背后既涉及到部门职能的调整,更涉及到中央与地方空间治理权力结构的重塑。

必须遵循改革的基本原则。一是坚持正确处理政府与市场关系。由空间规划管理到空间规划治理,必须健全市场机制,发挥政府的主导和监管作用,发挥企业的积极性和自我约束作用,发挥公众的参与和监督作用。二是坚持与国际接轨与国情相符原则,吸收借鉴国际空间规划的先进理念和方法,重构以空间规划为主导,空间规划以战略性、综合性国土规划为统领的规划体系;与国情相符,就是要更加注重资源环境保护,更加注重粮食安全、生态安全、资源环境安全和社会安全。三是坚持系统性和开放性原则。系统性原则,就是各级各类规划应分工明确、定位合理,相互衔接、功能互补,形成统一的有机整体;开放性原则,就是规划体系应充分保障社会各界的知情权和参与权。四是坚持积极作为和稳步推进原则。“多规合一”作为一种规划体制变革,既要防止路径依赖,又要防止急推冒进,目标要明确、措施要有力、底线要坚守、步骤要稳妥。

加强改革顶层设计。我国各类空间性规划数量很大、体系庞杂,但主要还是主体功能区规划、国土规划、土地利用总体规划和城乡规划,这几类规划覆盖程度、管理制度、工作基础差别很大,应当根据国内外实践经验和规划法规建设情况,统筹确定空间规划发展主体。目前规划的矛盾冲突主要发生在土地规划和城乡规划之间,应将工作重心及时调整到这两类规划。根据历史经验,不论未来规划体制如何重构,国家对土地利用的统筹管控不能削弱。

加快空间规划体制改革。在现行管理体制下,“多规合一”的基础仍然不够牢固,有的地方协调发展、绿色发展等新的理念没有真正树立,“多规合一”有可能“貌合神离”。

(董祚继,国土资源部调控和监测司巡视员)

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