导读

事实上，在控制人口方面，北京、上海早已经提出目标。北京的目标是到2020年将全市常住人口控制在2300万人以内，城六区常住人口总量比2014年降低15%左右。上海则是2020年控制在2500万人以内。

为缓解“大城市病”，近日北京、上海陆续出台了相关城市规划建设管理意见，在城市定位、功能疏解、建设用地减量化、居住等方面，都提出了相应的要求。

目前，北京市的《全面深化改革提升城市规划建设管理水平的意见》已经公布，提出要加快疏解非首都功能。

而21世纪经济报道记者获得的上海市《关于深入贯彻中央城市工作会议精神进一步加强本市城市规划建设管理工作的实施意见》（下文简称“实施意见”）显示，疏解超大城市非核心功能是重要的目标。

多位分析人士认为，两份实施意见对北京和上海的城市定位做了进一步的明确。而对这两座中国的超大城市而言，包括控制建设用地、疏解城市功能等，背后的逻辑都是控制人口数量和优化人口结构。

控制人口链条显现

同为超大城市，京沪双城在实施意见上有诸多相似之处。对比北京和上海的实施意见后，21世纪经济报道记者发现，两市都提出对建设用地建设规模进行严控。

其中，北京提出，五环路内严禁新增建设用地，严格控制建设规模，同时编制实施城乡建设用地减量五年规划和年度计划，到2020年全市建设用地规模缩减到2800平方公里以内。

上海则在实施意见中提出，推进资源节约型城市建设，实施低效建设用地减量化，到2020年，完成建设用地减量50平方公里。

合理安排建设用地，也是此前国务院出台的相关政策的要求，但上海社科院城市与人口发展研究所所长郁鸿胜告诉21世纪经济报道记者，从两地的实施意见来看，对建设用地的控制，对功能的疏解，都与超大城市人口规模的控制与人口结构的优化息息先关。

郁鸿胜说，建设用地规模一般与人口挂钩，目前建设用地城镇化的速度很快，包括上海在内的很多城市土地城镇化快于人口城镇化，而人口城镇化又快于产业城镇化，导致建设用地出现大量流失、产出效益下降等问题。而对于北京上海这样的城市来说，为了控制人口，建设用地指标需要压下来，控制外来常住人口的数量，这一措施显得较为重要。

华东师范大学中国现代城市研究中心主任宁越敏则告诉21世纪经济报道记者，对超大城市来说集约用地是大的趋势，但是具体如何操作，可能涉及到一些地方政策修改的问题，需要进一步落实。

不过，控制人口增量只是其中一部分，如何优化人口结构，则涉及到城市功能的疏解。在实施意见中，北京继续强调了疏解非首都功能，上海则是要疏解非核心功能。

北京提出，要加快疏解非首都功能，优化提升首都核心功能，治理“大城市病”，到2017年存量疏解取得突破性进展，到2020年疏解非首都功能取得明显成效。上海则提出，要疏解超大城市非核心功能，强化与长三角城市群、长江流域协同发展。

郁鸿胜指出，疏解城市功能是人口结构的优化调整，功能转出去后相关的产业也会转出去，带动人口转出去。这一举措加上建设用地的控制，就会有双管齐下的效果，对人口进行减量和结构优化。

此外，北京和上海在实施意见中都提到了建设一批特色小镇的目标，在郁鸿胜看来，特色小镇能够起到承接被疏解的功能的作用，具有差异化的功能、产业和结构，能够与北京、上海的功能疏解相互结合，是两座城市功能疏解非常重要的方面。

事实上，在控制人口方面，北京、上海早已经提出目标。北京的目标是到2020年将全市常住人口控制在2300万人以内，城六区常住人口总量比2014年降低15%左右。上海则是2020年控制在2500万人以内。

为达到这些目标，北京7城区已于6月16日出台人口疏解计划，上海在今年以来，已经对非户籍购房资格和车牌拍卖资格作出进一步的限制。

持续治理“大城市病”

在实施意见中，北京和上海都对目前存在的“大城市病”提出了治理需求。目前，在超大城市中，交通拥堵、环境恶化、城市运营成本高的问题依然较为严重。

上海高度关注的五大问题包括经济结构转型升级、生态环境、交通、文化传承与发展、住房居住等。

北京在实施意见中就提出，目前北京要解决突出问题就包括严格调控人口规模、坚决治理大气污染，加快治理交通拥堵、加强垃圾综合治理、加强城乡结合部综合整治等。

针对“大城市病”，上海在实施意见中也提出，加强垃圾综合治理、优化公共服务和管理体系、构建城乡绿色生态网络等举措。

北京进一步提出，要集中力量建设北京城市副中心，在建设北京城市副中心的同时，加强全市新城统筹发展，以更加完善的基础设施、更高效率的城市管理系统、更高水平的公共服务，大力提升新城综合承载和服务能力。

上海则提出，将强化与长三角城市群、长江流域协同发展。按照网络化、多中心、组团式、集约型的目标，建立主城区-新城-新市镇-乡村的空间体系。

此外，上海还提出，要坚持以居住为主、以市民消费为主、以普通商品住房为主的住房市场体系不动摇，坚定不移减少经济增长对房地产业的依赖。北京则提出要构建购租并举的住房供应体系。

宁越敏指出，超大城市在发展的过程中，要注意研究城市发展的客观规律，目前的相关规划，还需要五年左右的观察时间。

同济大学经济与管理学院教授诸大建认为，中国正在进入2.0版新型城市化阶段，先制订城市发展的约束条件，然后倒推城市的发展。这个阶段就是总量不变、存量更新，“腾笼换鸟”的城市发展新阶段，可以倒逼城市用较少空间进行垂直发展，提供高附加值、高产出的产业，从而形成更有竞争力的城市。