中央调减京津沪 耕保指标 建设用地仍难扩张

为了遏制耕地减少速度过快的态势，近年来中央政府一直高举“耕地红线”大旗，要求省级政府对辖区内耕地总量负全责，并将之视为对执政官员的一个考核指标

随着全国土地利用总体规划中相关指标的调整，北京、天津和上海这三大直辖市的相关负责人终于可以松口气了。否则，上述三地有可能在2020年因耕地保护指标不能完成受到中央政府的问责。

6月23日，国土资源部召开视频会议，安排部署土地利用总体规划调整完善工作，并给各地下发了《土地利用总体规划纲要（2006~2020年）调整方案》（下称《调整方案》）。

《第一财经日报》记者发现，按照《调整方案》，北京、天津和上海三地的2020年耕地保有量指标均被大幅度调低。

在原有规划中，北京需要在2020年保有21.47万公顷耕地，《调整方案》将之降低为11.07万公顷；天津在原有规划中需要在2020年保有43.73万公顷耕地，《调整方案》将之降低为33.4万公顷；上海在原有规划中需要在2020年保有24.93万公顷耕地，《调整方案》将之降低为18.8万公顷。

以此来看，三地政府获得的政策红包均不小，北京的耕地保护指标减少了48.5%左右，天津减少了23.6%左右，上海减少了24.5%左右。

在土地利用总体规划中，所谓耕地保护指标，是一项约束性指标，换言之，就是必须要保住的指标。

按照《调整方案》，全国耕地保有量到2020年要保持在18.65亿亩，并将该指标分解到各省级行政区，并且作为一项“约束性”指标，要求地方“严格落实，不得突破”。

国土部部长姜大明6月27日表示，国家“十三五”规划和国土资源“十三五”规划把资源节约保护放在了突出的位置，提出了耕地和基本农田保有量、新增建设用地规模等约束性指标。所谓约束性指标，就是完不成任务要被严肃问责的指标。对此，必须高度重视，采取有力措施，确保全面实现。

京津沪耕地存量一度告急

之所以说上述三地迎来政策红包，是因为在此前的土地二调中发现，这些地区的耕地保有量已经触及“红线”。

北京土地二调结果显示，截至2009年底，北京有耕地22.71万公顷，距离原有规划确定的目标21.47万公顷，仅有约1.24万公顷的占用空间。

从1996年至2009年的13年中，北京年均减少耕地8980.9公顷。如果不能及时踩刹车，北京两年时间就可能突破耕地红线。

天津官方的数据显示，截至2012年末天津耕地面积已降至43.93万公顷，比原有规划中2020年的耕地保有量仅多出2000公顷左右。

上海的情况可能最为严重。上海官方发布的土地二调结果显示，截止到2009年12月31日，上海市耕地18.9759万公顷，人均耕地仅为0.12亩，不足全国人均水平的1/12。

上海耕地数量减少早有征兆。早在2009年，国土部第二次全国土地调查成果国家级抽查核实工作时，就将上海定义为“耕地面积明显减少”的地区。

一位国土官员对《第一财经日报》记者表示，上海用地确实存在很大困难，虽然是一个省级行政区，但其陆地面积却非常小，上海GDP总量比北京大，土地面积却比北京小，也反映出其单位面积GDP的产出要更多些。

建设用地可否进一步扩张？

我国耕地面积的减少，建设占用是最大的原因。如2011年减少的532.7万亩耕地中，建设占用耕地485万亩，占比为91%。上述地区的耕地存量告急，显然与这些地区的经济发展较快、建设用地扩张较快有很大关系。

为了遏制耕地减少速度过快的态势，近年来中央政府一直高举“耕地红线”大旗，要求省级政府对辖区内耕地总量负全责，并将之视为对执政官员的一个考核指标。

此番调减几个重点地区的耕地保有量指标，是否会增大上述地区在土地使用问题上的腾挪空间，是否意味着这些城市的建设用地可以进一步扩张？

在政策层面，显然不能如此解读。相反，上海等地反而减少了到2020年的建设用地总规模，挖掘存量土地潜力成为更现实的一种路径。

在27日举行的“国土资源节约集约模范县（市）创建活动”大会上，姜大明表示，要落实最严格的节约用地制度，“十三五”规划确定的新增建设用地规模不能突破。严控特大城市新增建设用地规模，严格执行建设用地标准。以调整完善后的土地利用总体规划为底盘，以土地二次调查和年度变更调查成果为底数，指导开展“多规合一”试点，促进城市用地节约集约、产业发展集约高效、现代农业集约经营、矿业开发集约有序。

上海市规划和国土资源局副局长岑福康也在会上介绍，2014年5月，上海新一轮城市总体规划工作正式启动，明确上海在资源环境紧约束条件下，要以土地利用方式转变倒逼城市发展方式转型，“五量调控”的土地新政成为构建上海未来全球城市发展格局的重要政策基础和保障。

“上海在新一轮城市总体规划和土地利用总体规划修编中，（2020年）规划建设用地规模调减至3200平方公里。‘总量锁定’体现了上海新一轮发展的底线思维，不仅从用地数量上，更是从城市综合承载力、城市安全和城市功能定位出发，锁定上海未来城市空间发展和土地利用的基本格局。”岑福康说。

更值得关注的是，上海还制定了新增建设用地计划逐年递减的目标。“建立新增建设用地计划与建设用地减量化的关联机制，新增建设用地所需的用地指标需通过减量化安排，实现了新增建设用地计划逐年递减，从2011年的5143公顷减少到2015年的1935公顷，年均减少20%。”岑福康说。

国土部此前确认，“十三五”期间新增建设用地总量控制在3256万亩，较“十二五”减少约669万亩。

房地产用地供应或受波及

随着一些城市建设用地供应的逐年减少，房地产用地也处于减量供应的状态中，这可能会对当地楼市的演变产生不小的影响。

国内一些城市中，房地产用地供应量或成交量减少，有的是主动为之，目的是为了去楼市库存；另有城市则是因为整个建设用地供应量都要调减，房地产用地供应也随之减少。

统计显示，2014年北京市供地计划为5150公顷，2015年这一数字下调为4600公顷，在2014年之前，北京市已经连续三年下调年度供地计划。

一旦房地产供地量减少，市场对日益稀缺的土地资源的哄抢就不可避免。近期，国内一些热点城市接连出现高价地块，甚至“地王”，引发舆论热潮，甚至引起了监管层的关注。

中原地产研究部统计数据显示，截至今年5月底，全国土地市场地王频繁出现，按照总价计算最高的50宗土地中，国企拿地比例明显处于历史高位。整体看，50宗地块成交总价为2013.29亿，其中有27宗地被国企获得，合计成交金额达到了1094.9亿。

本月13日，国家统计局新闻发言人、国民经济综合统计司司长盛来运表示，房地产这种“地王”的现象确实需要关注，有些“地王”出来以后对当地城市房价有一种示范效应，需要高度关注。

国土部也在近期发文，要求省级国土资源主管部门要承担起共同监管责任，督促落实本行政区域内的异常交易情况备案，及时发现和制止不按规定上报的行为。市、县国土资源主管部门要完善制度、明确责任、落实到人，确保异常交易情况备案制度有效执行。已出现异常交易地块的市、县，国土资源主管部门应认真总结分析，主动宣传解读，及时采取稳定市场的相关工作措施，制订周密工作预案，努力预防、化解土地市场可能出现的异常交易。