推进山地城镇化，所面临的困难和问题比平原地区更多，需要统筹的领域也更多，因此，通过科学规划，加强规划对山地城镇化的宏观引导作用也更为困难。 在山地的城镇化规划中，要积极推进城镇化与土地利用规划、国民经济和社会发展规划的融合，在条件允许的情况下，可以推进多规融合。

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专家建议，创新山区的行政管理，适度减少管理层级，适时通过行政区划调整，推进扁平化高效管理。

我国地貌类型复杂，有很多山地，如何科学推进山地城镇化发展，对于促进山区居民脱贫致富和加强山区生态保护都具有非常重要的意义。山地地区推进城镇化，既要符合城镇化的自身规律，还要符合山地的自然规律，只有这样，才能在推进山地城镇化的同时，更好地统筹山地生态保护与经济发展之间的关系。

推进山地城镇化的政策建议包括：

加强规划的引导作用

推进山地城镇化，所面临的困难和问题比平原地区更多，需要统筹的领域也更多，因此，要更加注重规划，通过科学规划，加强规划对山地城镇化的宏观引导作用。

在做山地城镇化规划时，要加强对山地地区资源环境承载力研究，根据山地地区的资源环境承载力，选择资源环境承载力较高、发展基础较好、发展潜力较大的地区作为今后推进城镇化的重点地区。同时，要加强对山地地区城镇化空间布局的研究，使山地地区的城镇化既能遵循城镇化的客观规律，又能遵循山地地区的自然规律。在山地的城镇化规划中，要积极推进城镇化与土地利用规划、国民经济和社会发展规划的融合，在条件允许的情况下，可以推进与交通、环保、生态等规划的多规融合，这样，更能够发挥规划的引导作用。

开展山地异地城镇化试点

我国山地地区大部分属于经济比较落后的地区，外出务工人员较多。要根据这一实际情况，探索异地城镇化道路，即积极推进外出务工人员在务工地落户发展。比如，可以在某些外出务工人员较多的山区和务工人员相对集中的地区联合开展试点，通过建立农业转移人口市民化成本分担机制，改革完善农村宅基地和农村承包地制度，建立农村宅基地和承包地的市场化退出机制等，通过试点，探索新制度，在充分尊重山区外出务工人员意愿的基础上，促进山区外出务工人员在就业地落户发展，从而从根本上缓解山区的资源环境承载压力。

适时推进行政区划调整

建议创新山区的行政管理，适度减少管理层级，适时通过行政区划调整，推进扁平化高效管理。

山区由于交通不便，行政管理成本高，扁平化的管理模式更能方便山区的居民。建议在大都市的周边地区，适时推进县（市）改区，同时，适时推进中心城区周边镇改街、乡改居，适时推进撤村并镇，推进中心村镇建设，完善山区城镇的社会服务能力。通过行政区划的调整，逐步促进山区资源环境承载力较高、发展基础好、发展潜力大的城市进一步做大做强，发挥这些城市集聚人口和经济活动的平台作用，提高这些城市的“内聚”能力。

构建差异化绩效评价体系

对于山地城镇化，要加强动态评估，根据不同区域的主体功能定位，实行各有侧重的绩效评价和政绩考核。

对于山地城镇化的核心引领区，应强化对经济结构升级、区域服务能力、自主创新能力等的评价，强化对经济结构、资源消耗、环境保护、自主创新以及外来人口公共服务覆盖面等指标的评价，弱化对经济增长速度、招商引资、出口等指标的评价。对于山地城镇化的主要支撑区，要实行城镇化优先的绩效评价，突出承接人口转移和承接经济活动方面的考核，强化对吸纳外来人口、基本公共服务覆盖、服务业发展等方面的考核。

（作者单位：国家发展改革委国土开发与地区经济研究所）