“整合国土、环保、水利、农牧等部门编制、职能及执法力量，建立覆盖省、州、县、乡的四级统筹式‘大部制’生态保护机构。”近日迈出第一步的我国首个国家公园试点——三江源国家公园探索生态体制改革的消息，因引入“大部制”生态保护而聚焦了各界目光。究其原因，与近年来地方探索实施生态保护的一系列措施频频遭遇因部门分割导致权责不清、职能交叉、执法合力不足，继而致使很多生态治理手段无果而终不无关系。

接受中国经济时报记者采访的相关专家认为，在生态环境保护和治理领域，将不同职能部门加以整合是大的方向。值得强调的是，实施“大部制”生态保护不仅可适用于类似三江源保护区这样的国家公园园区，在任意行政区域范围内甚至是跨行政区域范围内均可参照此范例实施“大部制”方向的改革措施。当然，未来左右国家公园试点能否扩大的关键在于，历经两年时间完成试点改革任务的三江源国家公园能否切实形成可借鉴、可复制的改革经验。

“大部制”理念走出经济范畴

“生态治理过程中政府各部门管理权属不清、职能交叉、执法合力缺乏等问题日益凸显。与此同时，因生态保护而禁牧、减畜的牧民长期增收艰难，其中不少还亟待脱贫。”按照中国三江源国家公园管理局（筹）局长、青海省生态保护和建设办公室主任李晓南的说法，三江源国家公园试点将通过探索“大部制”生态保护尝试解决甚至杜绝此类现象。

对此，国家行政学院教授李拓在接受中国经济时报记者采访时直言，在生态文明建设领域引入“大部制”改革是新的尝试，超越了原有“大部制”改革统筹各个方面职能，从管理角度提高效率，杜绝横向部门利益揪扯，旨在更好地统筹协调改革的范畴。他介绍，以往的“大部制”改革更多注重经济层面，即按照市场化改革要求，将不同部门职能重叠、重复浪费行政资源等提高行政成本的现象，按照市场化要求降低成本以提高效率。而生态体制改革按照既定目标引入“大部制”理念，不仅是新的尝试，且意义也远超在经济范畴内谈“大部制”。

李拓认为，统筹了四级行政职能部门的三江源国家公园，不仅能够提升行政效率，更可有效杜绝以往存在的生态保护领域的推诿扯皮现象。实际上，这也正是三江源国家公园方面试图解决的问题之一。“今后在制定草原恢复治理政策时，区域内的森林、冰川、湿地等也将得到有效兼顾；在日常巡查中，过去分属于森林公安、草原监理、渔政执法等部门工作人员发现任何危及生态安全的情况均可及时介入，不再掣肘于原有权责范围；各级保护机构的沟通渠道被有效打通，重大生态问题将得到更及时的处置。”李晓南说。

在李拓看来，地方尝试打破部门分割，在生态文明建设大战略下，促成环境保护和经济发展的融合发展，正是“大部制”理念在生态治理的范畴内的具体落实，“这对其余省份或者跨省域和流域的生态治理而言，也会带来示范效应，并向其提供更加科学的解决方案。”

引入“大部制”重要且必然

实际上，不同于经济领域常见“大部制”整合旨在更好地服务市场化改革的既定思路，多年来，在我国生态保护和环境治理领域，期望引入“大部制”的呼吁也由来已久。

“这样的呼吁缘起多年来环境保护部门在国民经济部门中长期处于弱势地位的局面。”国务院发展研究中心社会发展研究部研究员周宏春在接受本报记者采访时表示，与发达国家相比，我国环境保护理念和管理部门设置并不落后。但在改革开放以来更多注重经济发展的大环境下，环境管理功能在日常化的过程中逐步减弱，体现在：一是每年“两会”期间中央人口、资源、环境座谈会取消后，地方党委对当地环境保护和污染治理的重视程度有所下降。二是在政府机构改革后国务院环委会仅在环境保护部留一个办公室，部际联系和协调功能减弱。三是全国仅10多万的环境保护人员，相比环境污染严重的现实明显不足。有些地方环境保护的公共财政投入明显不足，环保人员甚至靠“排污费”维持生存。四是受发展阶段和基本国情所决定，“发展是硬道理”被地方政府放在优先位置，环境保护是“弱势”部门，环保人员甚至不能进入企业检查治污情况。提高我国发展质量和效益，迫切需要改变环境保护“弱势”格局。

“近年来，随着决策层对生态环境保护的重视，包括绩效考核在内的一系列考核指标都向环保倾斜，正客观地让环保部门的地位得到提升。”周宏春指出，十八届三中全会以后，最高决策层多次谈及对山水林田湖一体化。为此应该进行统一保护、统一修复和统一监管，对国土、农业、水利、林业、海洋等部门管理的公园实行统一管理，既可以减少“多龙治水”现象，也可以起到“简政”的作用。

周宏春说，三江源国家公园体制改革迈开步子，为未来类似的国家公园试点参照此方式和方案对管理人员队伍的整合打开了局面，实际上，这正是对十八届三中全会明确的一系列改革要求的落实。从这点看，在生态保护领域引入“大部制”不仅重要，也是我国生态文明建设的必然选择。

吸引后人效法值得期待

在受访专家看来，参照三江源国家公园试点生态体制改革的做法，针对生态保护开展的“大部制”改革或将在全国遍地开花。

尽管一直以来针对职能部门的整合和统筹，都有相似观点指出会耗费大量成本，以及如何协调部门和人员利益的难题。但李拓认为，必须认清的是，任何改革都需要付出巨大的成本和代价，关键是，改革后取得的成效能否真正适用，并符合经济社会发展的潮流才应是衡量改革是否值得的标准。他提醒，改革需要循序渐进，我国国土范围广泛，部门利益协调需要兼顾，因此，这就需要三江源国家公园改革试点能够最终用实践和效果以及民众感受，为大家的期待和疑问带来答案。

周宏春指出，实际上，在生态保护领域引入“大部制”理念，是学界乃至政府部门早有共识的，此次试点就是要将这一共识付诸实践，毕竟第一步迈开了，后面的试点改革内容会逐渐释放出来。他认为，参照三江源国家公园的做法，未来，我国可以考虑分层次地推进“大部制”生态保护，比如针对跨流域的、跨地区的生态保护和环境治理，由省级层面牵头实施；针对跨县域的，可由市级层面牵头。

“正所谓点子、银子、班子都要有。”周宏春说，国家公园体制改革的点子已经国家批准并实施，而诸如生态保护所需资金也已经形成了由国家财政转移支付、省级对口援助以及精准扶贫等多途径整合的局面，那么，如何形成能够高效施政的部门组合，就是经过“大部制”整合后的部门应该肩负的责任所在。

周宏春强调，此次三江源国家公园试点，算是在国家层面推进国家公园试点生态体制改革的“开花”，而待两年后改革试点成果展现在世人面前时，就是“结果”之时，届时再探讨试点的扩大化问题则更有据可参。