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“蓝图”绘得好 方能干到底

2016-07-15 09:26 来源:经济日报

长期以来,我国城市规划中存在着“纵向”的部门垂直管理和“横向”多规并行、复杂交错问题。城市规划难以发挥对城市发展的引领作用,迫切需要推动“多规合一”破解难题、落到实处、发挥效力

“多规合一”的根本目的,在于探索“以人民为本”的城市建设和发展新模式,统一规划愿景、统一各方思想、凝聚人民共识,形成社会各界建设与管理美好城市的巨大动力

去年年底召开的中央城市工作会议指出,“做好城市工作,必须认识、尊重、顺应城市发展规律,端正城市发展指导思想”。城市发展规律,首先表现在城市发展与经济发展阶段相辅相成的关系上。

“摊大饼”模式亟待改变

伴随改革开放以来城市建设的突飞猛进,人与资源、人与自然之间的矛盾愈发突出,“摊大饼”式的城市发展模式亟待转型。

促进城市发展,就需要从追求规模扩张效应向资源集聚效应转变;搞好城市规划,就需要从中低经济发展水平下工业化、粗放式的发展模式,向中高发展水平下人性化、集约式的发展模式转变。实现这一系列转变,既是摆在当今城市规划者、建设者、管理者面前的一道难题,更是探索中国新型城市规划与发展道路的一道好题。

近年来,中央多次提出“健全空间规划体系,推进多规合一”,并以“以人民为中心,坚持人民城市为人民”为城市工作的出发点和落脚点。2013年12月召开的中央城镇化会议上提出:“要建立一个统一的空间规划体系,限定城市发展的边界,划定城市生态红线,实现一张蓝图干到底”。国家“十三五”规划纲要更明确要求以市县级行政区为单元,以主体功能区规划为基础统筹各类空间性规划,推进“多规合一”。

从当前市县行政区划来看,全国地级市288个,县级市有360多个,实际情况各有不同。那么,在具体工作中应当如何把握“多规合一”的共同实质?如何协调和破解“多规合一”中的共性难题?怎样才能充分发挥“多规合一”对城市发展的引领作用?

近期,笔者多次参加厦门等城市的规划编制研讨会。通过实地调研以及与当地干部群众反复交流、论证,我们发现,作为2014年国家开展“多规合一”试点的28个城市之一,厦门不仅在“多规合一”的理念上率先创新,在“多规合一”的实践中率先破题,更在“多规合一”的落实上率先发力,以创新突破“多规合一”中的体制机制问题,实现了城市发展“合力、协调、集约、高效”。

必须看到,“多规合一”是当前全面深化改革的一项重要任务。长期以来,我国城市规划中存在着“纵向”的部门垂直管理和“横向”多规并行、复杂交错问题,落实过程中必然遇到诸多困难。例如,相关部门规划之间难以协调、城乡区域无法全部覆盖、相关审批互为前置等问题。

这不仅使总体规划审议难以统一,旷日持久的“马拉松”式批复也往往使一些规划成为空文,难以发挥对城市发展的引领作用,公众知情度、参与度不高,更会导致社会的不满情绪。

“多规合一”是手段不是目的

顺利推动“多规合一”,需要认识几个基本问题。

首先,“多规合一”要回答“一张蓝图干什么”的问题。“多规合一”是手段而不是目的,必须有创新理念引领,不能为了“合规”而“合规”,必须与科学、合理、具体的城市发展目标、发展定位相结合。厦门“多规合一”的总体战略引领,就是《美丽厦门战略规划》。该规划的立足点在于人的全面发展,最大的亮点在于提出“三个全覆盖”,即基本公共服务要覆盖全体市民(包括非户籍人口)、覆盖公共服务全领域、覆盖每个人全生命周期。这就使得“多规合一”真正反映出中央城市工作会议的精髓,更抓住了人民城市建设、发展的根本。

其次,“多规合一”要落实“一张蓝图谁来干”的问题。作为推动现代城市发展的重要手段,“多规合一”之所以不同于以往的政府部门规划,就在于它要调动各方面的积极性、主动性、创造性,尽最大可能推动政府、社会、市民同心同向行动,使政府有形之手、市场无形之手、市民勤劳之手同向发力。

最后,“多规合一”要明确“一张蓝图干多久”的问题。“多规合一”的规划跨度要考虑怎样为未来设计、为未来规划,“一张蓝图干到底”,不仅要考虑到当下需求,还要考虑更为长远的发展,才能真正做到覆盖人的发展全生命周期。作为厦门“多规合一”的基础蓝本,《厦门市城市总体规划(2011-2020)》,全面梳理并统筹协调了城市中长期的经济社会发展规划、土地利用规划、城乡规划等各类规划,并在实践中,将城市战略规划、基础规划、“十三五”规划(包括2030年远景目标)相衔接,从而建立起城市建设“一年一评估、三年一调整、五年一修编、十年一升级”的动态性、长远性发展机制。

破解难题应坚持五点原则

从各地的实践来看,“多规合一”要破解难题、落到实处、发挥效力,应该遵循以下几项原则。

一是总体统领、远近结合、全面与专项相融合。

“多规合一”的直接目的,在于实现城市资源的全面空间统筹,解决以往城市成长中,各类要素资源与经济社会活动在空间、时间上不协调、不平衡的矛盾。这就需要以总体规划为引领,以主体功能区规划为基础,在规划层面上统一发展理念;需要使城市发展远景目标与近期任务相结合,中长期规划与远期规划相衔接,避免城市规划的断裂,为城市发展的延续性奠定制度基础;需要使城市总体规划与各专项规划相衔接,避免建设方案的反复,消除城市发展的未来隐患。

二是建立“地方主抓,部门放权”的体制机制。

规划是党总揽全局、协调各方、落实科学政绩观的重要抓手。“多规合一”既涉及发展改革、国土、环保、农业、交通等多部门的横向协同,又关系到与各部委、省政府各部门的纵向贯通。党委领导亲自主抓,上下联动、协调推进,是厦门推动“多规合一”试点、实现城市统筹发展中最重要的经验和制度安排。这就要求由地方党政主要领导担任规划领导小组组长和副组长,确保城市发展规划的科学性与有效性。

三是以具体问题为导向,正确处理好三层关系。

“多规合一”的主要目标,是为了解决现有规划体制和规划体系中存在的缺陷,一要协调好“条条规划”的部门上下关系,既要改革完善政府管理体制,又要保证政令畅通,贯彻上级各部门的总体部署;二要处理好各级各部门之间的左右关系,既要体现“一张蓝图严格管控”的管理要求,又要统筹好部门间横向分工的协作关系;三要处理好政府部门、社会各界和市民群众之间的内外关系,为形成和推动规划共识创造良好的外部环境。

四是整体把握与分阶段实施相统一。

“多规合一”是一项涉及各领域、多方面的系统性工程,离不开大量的前期地理测绘与数据处理工作,还需要政府具备较高的信息化管理水平。因此,推动“多规合一”必须结合实际,整体把握、阶段推进,按照“更新观念、总规先行、搭建平台、培养人才”的部署,协同推进“多规合一”的改革。

五是政府、市场和市民共同缔造。

“多规合一”的根本目的,在于探索“以人民为本”的城市建设和发展新模式,这就有赖于自上而下与自下而上相结合的多轮规划决策机制,以“专题调研—党委常委会研究—专题讨论会—专家学者论证—吸纳各界意见”等方式,促进综合规划的科学决策、民主决策和依法决策,统一规划愿景、统一各方思想、凝聚人民共识,形成社会各界建设与管理美好城市的巨大动力。

中国是世界上地区发展差异最大的国家之一,一个地区创新的结果和模式可能并不具有普适性,但这也意味着不同地区都能有独特的创新收益。地方形成“创新竞赛”机制、中央提供鼓励容错机制,这就是全国创新的“源头活水”。

对“多规合一”的详细调查和专业化研究发现,相关试点城市创新的最大特色,在于根据自身发展条件、发展限制和发展优势,创新性地提出建设“三个全覆盖”的公共服务体系,这充分体现了城市发展“以人民为中心”的本地化实践,为地方推动“多规合一”提供了“看得见、摸得着”的成功案例,也为各地探索有中国特色的城市建设提供了可资借鉴的重要经验。

(作者分别为清华大学国情研究院院长、清华大学公共管理学院博士后)

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