（1）非核心功能疏解不仅旨在缓解拥挤压力，也是促进上海功能提升和全球科创中心建设的重大机遇，而这需要多中心空间结构的支撑。

（2）上海多中心建设在前期应聚焦1个副中心城市，避免资源分散而形成不了足够大的规模和足够强的功能。

（3）主中心和副中心应拥有相同能级，副中心可考虑具有全球科创中心和行政、医疗服务中心职能，与中心城区的金融、贸易中心功能优势互补。

（4）上海要与长三角城市联动发展，构建多中心的全球城市区域，代表国家参与国际竞争。

（5）要把副中心城市建设放到上海经济新增长点和全球科创中心建设的高度上加以重视。功能疏解与多中心建设的成功离不开政府积极引导，政府主要是建设交通设施、搬迁公共部门和污染企业，低效益企业迁移主要依靠市场力量，体制创新与政策聚焦是成功的保障。

随着北京首都非核心功能疏解工作的推进，上海市委主要领导也提出了疏解特大城市非核心功能的重要任务。非核心功能的疏解，涉及为什么疏解、疏解什么以及向哪里疏解的问题，回答这些问题首先需要对上海的城市空间结构和功能分工有一个合理的规划。20世纪的上海发展主要体现为中心城区的繁荣繁华。进入21世纪，上海将形成城乡一体的多中心格局，全市区域都将昭显效率、生态和活力。

非核心功能疏解是促进功能升级和科创中心建设的重大机遇

上海早在1999年总体规划中就提出了多中心思路，当下只有下大决心，加大力度，才能避免起了个大早，赶了个晚集。

上海中心城区日益凸显的交通拥挤和环境问题迫切需要疏解非核心功能；但另一方面，上海的集聚经济优势还会源源不断地吸引人口涌入，科创中心建设还会增加新的功能，而且科创功能的提升需要多样化人力资本，同样离不开外来人口迁入。为了协调拥挤与发展的矛盾，即在缓解拥挤的同时确保发展与创新，通过疏解非核心功能、在市域范围内构建多中心格局是必然选择。这是因为，中心城区拥挤不是因为人太多了，而是人口分布过于集中所致，一半常住人口集聚在土地占十分之一的中心城区。

通过功能疏解和多中心构建，可以使人口和就业均衡布局，彻底减轻这一压力。同时，上海未来发展的聚焦点是建设全球科创中心，副中心建设将为科创功能提供新的空间载体。

国家新型城镇化规划和“十三五”规划，都要求疏解超大城市中心城区的功能，北京已经开始建设通州副中心和实施非核心功能疏解，政策力度空前。上海早在1999年总体规划中就提出了多中心思路，当下只有下大决心，加大力度，才能避免起了个大早，赶了个晚集。

国际大都市实践提供了宝贵的经验

对于上海来讲，外围市区都是合适的；副中心只有做到职住均衡才能真正发挥交通疏解作用。

1.多中心战略是国际大都市的共同选择，也是欧美城市的殊途同归。多中心是城市规划的传统理念，欧洲提出的田园城市、卫星城、新城和多中心巨型城市区域理论都是这一理念的体现。伦敦、巴黎、新加坡和香港都通过新城建设缓解中心城的压力。美国的城市发展以郊区化分散为主要趋势，但近年来，美国理论界开始转向，洛杉矶学派提出多中心是后现代大都市区的鲜明特征，这意味着欧美在城市空间发展理念上的殊途同归，不得不引起我们的重视。

2.功能疏解与多中心建设成功不易，离不开政府积极引导。单纯的市场机制只会使拥挤日趋严重，功能疏解和多中心构建实质上是政府对于市场失灵的纠正，涉及利益广，是一项系统工程，没有强力的政府引导难以成功。伦敦和巴黎的新城效果存在一定争议，原因在于行政引导作用发挥不够。后来的新加坡和香港吸取了西欧的经验，政府制定合理的规划并长期、严格地执行，新城建设取得较大成功。

3.政府主要是建设交通设施、搬迁公共部门和污染企业，其他企业迁移主要依靠市场力量。政府建设交通设施和使中心-外围的公共服务均等化，为功能疏散创造条件。行政疏解的主要是公共机关（行政部门、公共事业部门以及国有企业）和有污染的工厂，其他企业疏解主要发挥市场作用。

4.实证研究发现，多中心结构的绩效高于单中心，为多中心战略实施提供了依据。副中心不宜离主城过远，对于一般地级市来讲，远郊的县城都不宜作为副中心来发展；而对于上海来讲，外围市区都是合适的；副中心只有做到职住均衡才能真正发挥交通疏解作用。

上海多中心的空间体系构想与功能定位

鉴于现有中心城区承担了金融中心、贸易中心功能，副中心可以考虑承担全球科创中心职能，成为张江之后的另一个科创中心重要载体，上海科创中心需要多个载体共同支撑。更大胆一点，上海的行政、基础教育、医疗中心职能也可以创造条件转移到副中心。

上海中心城区与郊区新城的规模级差悬殊，在中心城与二级城市之间出现“断档”。中心城区集聚了1000多万人口，二级城市规模不超过50万，不能承担反磁力中心的作用。构建多中心格局，疏解中心城区功能势在必行。发达国家和地区大规模构建多中心体系，都是处于人均生产总值从几千美元到1万美元再到2万美元的阶段。上海在“十三五”期间，正处于从1万美元向2万美元迈进时期，建设副中心城市的社会经济条件具备，多中心推进正当其时。

1.上海多中心建设的理想路径是优先聚焦发展1个副中心城市，甚至不排除双城结构的可能。上海上版总规的空间结构是主中心加若干新城作为次中心，目前讨论的2040空间战略也基本如此。我们认为在发展次序上可以优化调整。疏解中心城功能一方面需要中心城区向外推，另一方面需要反磁力中心主动吸。多个次中心会分散资源，每一个次中心都是小而全，形成不了足够大的规模和功能，无法跟主中心匹敌，不能发挥反磁力中心作用，这也是上海多中心格局迟迟不见效果的重要原因。北京在原来规划的三个重点新城之间选择通州作为行政副中心，其目的也是集中力量做大一个副中心城市。上海的最佳选择也是集中资源和要素发展1个副中心，尽快上规模，上档次。同时也不排除双城结构的可能，即副中心达到与主中心相同的规模能级。

2.主中心和副中心具有相同的服务能级，如果说原来规划中的中心城区与新城是母子关系，多中心结构下的中心城区与副中心则是兄弟关系。副中心不应是服务于某个区的地方中心城市，作为疏解中心城区的反磁力中心，应该具有与中心城相同的能级，两者是专项服务功能和综合服务功能的关系。因为，副中心城市只有具备市一级的服务功能，才能将吸引力扩大到全市域，才能吸引中心城的人口。鉴于现有中心城区承担了金融中心、贸易中心功能，副中心可以考虑承担全球科创中心职能，成为张江之后的另一个科创中心重要载体，上海科创中心需要多个载体共同支撑。更大胆一点，上海的行政、基础教育、医疗中心职能也可以创造条件转移到副中心，这样，副中心具有全球科创中心和上海行政、基础教育、医疗服务中心职能，与中心城区的金融、贸易中心功能优势互补。

3.上海要建成全球城市，代表国家参与国际竞争，就必须突破有限的市域空间，与长三角城市联动发展，构建一个多中心的全球城市区域。国家之间的经济竞争，已不仅仅表现为单个城市之间的竞争，而更多地表现为全球城市区域之间的竞争。上海中心城区在长三角全球城市区域中具有组织、协调的核心功能，副中心和次中心城市也都承担重要的职责。上海的空间实力中心将由原来一个中心城升级为多个高能级的特大城市，全球城市能级迅速提升，也使上海作用空间拓展到长三角，增强整个全球城市区域的竞争力。

上海非核心功能疏解与多中心建设的要点

主中心和副中心、次中心之间应该建设高速交通走廊，每条交通走廊应设多条轨道交通线，分直达一站式和多站式，满足不同乘客需求，做到全市时空一体化。问卷显示，60%~70%的人认为新城至中心城交通不便。

1.把非核心功能疏解和副中心城市建设放到上海经济新增长点和全球科创中心建设的高度上加以重视，机遇不容错失。多中心构建不仅有助于解决交通拥堵，还是拓展新经济增长点、解决上海经济增长动力的需要，从长期看，是优化城市空间结构、增强上海整体能级的必然选择。因而，副中心城市发展涉及到上海发展全局，影响到上海发展长远，是关系上海未来发展的重大战略抉择，应当成为政策的重中之重。

2.上海中心城区非核心功能向市域疏解。（1）上海中心城区的核心功能是金融中心和贸易中心，其他高等级服务功能包括科创、行政、医疗和教育可以考虑向副中心疏解。（2）除了提供充足、多层次就业岗位外，高水平基础教育和医疗设施也应向副中心中心疏解，以做到多功能融合和职住均衡，真正具有宜居、宜业的吸引力。我们的抽样调查发现，不愿意去新城的人口中，32%的认为新城就业机会少，29%和20%的人认为新城的基础教育设施不理想和医疗条件差。（3）对于有污染、能耗高和影响城市生活的企业，应制定负面清单，严格执法，促使其搬离。对于其他低效益企业，主要还是尊重市场规律疏解，必要时可以给予税收优惠加以补贴。（4）主中心和副中心、次中心之间应该建设高速交通走廊，每条交通走廊应设多条轨道交通线，分直达一站式和多站式，满足不同乘客需求，做到全市时空一体化。问卷显示，60%~70%的人认为新城至中心城交通不便。

3.上海非核心功能向市外疏解。国际经济、金融、贸易、航运中心和全球科创中心是上海的核心功能，应予以重点发展。对于有污染、能耗高和违背上海资源比较优势的功能应当通过严格执法促使其自行疏解，为上海核心功能发展腾出空间。对其他非上海核心功能持不鼓励态度，任其自身发展，让市场决定去留。我们对纽约、伦敦、东京的制造业布局研究发现，全球城市的制造业主要保留了总部、研发等环节，制造环节已经向区域乃至全球扩散，即使保留有制造环节也主要是都市型工业。而上海制造业生产环节很大部分还留在市域内，一方面表明制造业竞争力不强，另一方面应尊重市场力量，在大范围内一体化布局，提高企业竞争力。

4.体制创新与政策聚焦。当前新城主要由区政府开发，市级机关分领域管理，难以形成政策合力，实现资源和要素的规模集聚，如工业、大学、重大项目等，由于种种原因都没有集中向重点新城倾斜，影响了新城上规模。应该由具有市一级经济管理权限的机构统筹副中心的开发建设，以利于政策聚焦和资源集聚，解决体制多头管理、缺乏政策重点的弊端。这是副中心城市能够尽快上规模、上档次的体制保障。

[作者孙斌栋系华东师范大学城市与区域科学学院党委书记，教授，博士生导师。朱盼、张婷麟、丁嵩系华东师范大学研究生。本文由上海哲学社会科学规划课题（2014BCK003）和国家自然科学基金项目（41471139）资助。田春玲编辑，工作邮箱：tiancl@thepaper.cn]