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多规合一后 “一”归何处?

2016-08-05 09:31 来源:《中国城市报》 作者:郑新钰

在寸土寸金的北京,存在这样一种用地尴尬:在城乡规划中是建设用地,在国土规划中是耕地,在林业规划中是林地,挨着水库的是水利用地。导致结果是,这些土地闲置着,谁也不敢动。一“动”就“打架”。现在尴尬,正在得到缓解。

7月22日,北京市规划委员会和市国土资源局正式“合并”,成立北京市规划和管理委员会。与此同时,设立北京市城市管理委员会。

为何要合并?

记者了解到,由于中国实行最为严格的耕地保护制度,因此制定了“土地利用规划刚性”的原则。即城市发展总体规划须在同级土地利用总体规划的基础上制定。也就是说,即是先确定一个城市有多少地可以用,再规划将城市建设成什么样。

但是,在实际工作中,国土系统更加关注耕地保护,而规划部门则是从城市发展的角度处理区域空间。由于一方侧重保护,而另一方关注开发,所以相互之间“打架”的情况就难以避免。

此外,记者查阅资料后得知,在规划期限上,不同规划的服务对象和内容不一样,期限相差很大。如城乡总体规划期限为20年,而国民经济和社会发展规划期限是5年,土地利用总体规划的规划期限一般为15年。期限不同导致起点数据不统一,分析与预测难以吻合。

在规划的基础数据上,国民经济和社会发展五年规划依据是行政区划图,土地利用规划依据是空间信息数据图,规划建设部门依据是地形图。基础数据不统一导致对各相关数据的整合力度不够。同时,规划由不同部门组织编制,由于制图技术标准不同,很难实现图纸叠合。

北京市编办副主任左铭飞表示,这次的合并,就是为了加强规划的整体性。重点解决统筹问题,形成规划合力。

部门合并须因地制宜

对于北京而言,两个部门的合一还有更深一层的现实意义。

中国城市规划设计研究院规划研究中心副主任殷会良在接受中国城市报记者采访中表示,加强规划建设管理始终是提高城市发展水平的重要议题。过去两个部门分开时,能够协同解决问题的能力较弱。两部门合并后,将规划事权统一,在提高政府行政效率,增强空间治理能力上值得期待。

此外,殷会良还指出,无论是规划部门还是国土部门,过去都对农村规划建设问题关注不够,希望通过部门合并,今后在农村规划建设上能够实现城乡一体规划,统一管理。

事实上,在四大一线城市中,北京是最后一个实现规划和国土部门合并的城市。

在此之前,深圳、广州、上海均进行了相关的探索和尝试。在市政府下属职能部门的层面上,合并了国土资源和城市规划两个部门,组建了国土资源和规划委员会或土地规划局。这些城市在城市发展总体规划和土地利用规划的协同方面,确实有了改进,冲突的问题也大为降低。

不过,在清华大学建筑学院副教授于涛方看来,部门合并这种做法其他城市借鉴时还需谨慎。他在接受本报记者采访时指出,在建设副中心的特殊背景下,规划和国土两部门合并有利于快速启动建设的前期工作。但是对于其他地区来说,两部门合并后有可能出现城市无序蔓延的情况。

“两部门在没有合并前,彼此制衡,在此情况下,双方能更有效的利用当前自身所拥有的资源;而在合并后,没有了相关部门约束,城市可能会粗放发展。”于涛方解释道。

重点在“合” 关键在“一”

专家指出,目前各地“两规合一”的做法都是基于国家高度重视“多规合一”的大背景下。

2014年8月,国家发改委、国土资源部、环保部、住建部联合印发《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》,要求在全国范围内开展市县“多规合一”试点,形成一个市县一本规划、一张蓝图的管理目标。

时隔一年,在2015年底召开的中央城市工作会议上,再次提出,增强城市规划的科学性和权威性,促进“多规合一”。

“这个‘合’应更偏向于融合而并非合并。”于涛方表示,规划这项工作本身带有政府的干预性,在实施过程中,会出现一些不可预知性以及外部环境的动态变化性。部门合并只是一种形式,不能仅仅把“多规合一”当成一个规划去编制,从更深层次来说,需要各部门在一定的法律、制度以及技术框架下,为了共同的城市利益,来组织发展的路线。

殷会良认为,多规合一的根本目的是体制机制改革。目前有普遍共识的“一”是统筹安排各类空间资源的规划一张蓝图。而明确空间规划的地位与作用将是改革的一大重点。

殷会良补充到,“多规”中仅有城市规划和土地规划形成了完整的体系,现代城市规划源起于治理英国工业革命时期的城市病,发展至今已具备完整的学科、编制体系、管理体系、标准规范和法律法规体系。“一”不管如何表达, 离不开当前的城乡规划体系作为基础。至于哪个部门来牵头,这与体制机制改革有关。

“目前规划权力过度分散到各个部门手中,规划事权成为了部门利益的重要依托。如果能够通过机构调整 ,将体制机制理顺 ,将能促使多规合一更好的落地。”殷会良说。

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