[摘要]

“上海和纽约本身处在不同的发展阶段，如果说纽约已经大学毕业，那上海则是需要参加高考的高中生。上海的规划是要从一个区域城市走向全球城市，这是一个跳跃，是一个跨度。”

8月22日，《上海市城市总体规划（2016－2040）》草案（以下简称《上海规划2040》）出台，“卓越的全球城市”成为上海的未来定位。

15年前，上海曾正式上报过一份《上海市城市总体规划（1999年－2020年）》。2001年，国务院原则批复同意。这份规划明确上海是“中国重要的经济中心和航运中心、国家历史文化名城”，并将“逐步建成社会主义现代化国际大都市”以及“国际经济、金融、贸易、航运中心之一”。

《上海规划2040》在“四个中心”的基础上，增加了“科技创新中心”和“文化大都市”两个新的定位，在其“区域整体发展、可持续发展、体现经济中心功能要求、体现人民群众利益”为核心理念的基础上，更加强调绿色、生态、幸福等。

“以前的‘四个中心’更物质化、更硬性，相比之下，2040规划更加人文、软性，符合时代的特点。” 复旦大学城市经济研究所所长、复旦大学经济学教授周伟林对时代周报记者分析认为，“一个好的规划是开放的、有弹性的，能让每一个跟这个城市有交集的人在这个规划里互动。影响规划的变量很多，全球化因素、产业结构变化、国家政策制度、内部市民素质等均需要考虑。现在的规划只是一个死的文字，如何具体落地实施，如何与实际的城市发展互为推动，需要好好考虑。”

控制人口等于驱逐外来人口？

《上海规划2040》提出，坚守土地、人口、环境和安全四大底线，至2020年将常住人口控制在2500万人以内，至2040年控制在2500万人左右。而据上海市统计局公布数据显示，截至2015年末，上海市常住人口总数为2415.27万人—这就意味着，从2015年到2040年，上海常住人口增加将不超过85万人，平均每年增加不超过3.4万人。

这被认为是对今年2月1日出台的《上海市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》的回应。纲要明确提出要“严格控制常住人口总量，落实国家严格控制超大城市人口规模要求，统筹人口与产业发展、城市布局、公共服务和社会管理，到2020年将常住人口控制在2500万人以内”。

“这份规划，有一定的前瞻性和眼光，但如果丰富性及弹性不够，城市的活力及抵御各种风险的能力就会降低。”周伟林在接受时代周报记者采访时评价道。

实际上，在过去的一年里，上海外来人口已经减少近15万。

《2015年上海市国民经济和社会发展统计公报》显示，至2015年年末，全市常住人口总数为2415.27万人。其中，户籍常住人口1433.62万人，同比增长0.3%，外来常住人口981.65万人，同比下降1.5%。

上海社会科学院城市与人口研究所所长、部门经济研究所副所长郁鸿胜曾在接受《第一财经日报》记者采访时分析说，减少的15万上海外来常住人口以外来务工人员居多，主要原因为上海的产业结构调整。此外，拆除违章建筑、整顿群租房也都造成了外来务工人员的离开。

无独有偶，2015年4月，纽约市发布了一份城市发展规划，同样面向2040年。在这份名为《一个纽约—规划一个强大而公正的城市》（以下称《纽约规划2040》）中，最关键的五个议题为教育、住房、工作机会、公共安全和健康。在此基础上，纽约规划总人口将由840万增至900万。

“上海和纽约本身处在不同的发展阶段，如果说纽约已经大学毕业，那上海则是需要参加高考的高中生。上海的规划是要从一个区域城市走向全球城市，这是一个跳跃，是一个跨度。”周伟林分析说，“纽约已经是全球城市，而上海则是首先需要发展成为全球城市。不同于深圳的平空而起，上海有很深的历史积淀和记忆，早在上世纪三四十年代就是远东最大的城市，本身的全球化程度非常高，后来发展中断，现在其实相当于再次全球化了。”

大都市圈积极推进同城化

《上海规划2040》指出，将充分发挥上海在“一带一路”和长江经济带中的作用，强化对长三角城市群的引领，同时以上海大都市圈承载国家战略和要求，积极推动上海大都市圈的同城化发展。

规划中，上海大都市圈具体包括上海、苏州、无锡、南通、宁波、嘉兴、舟山在内的“1＋6”城市群范围，总面积为2.99万平方公里，总人口约5400万。

上海市规划国土资源局副局长徐毅松表示，《上海2040规划》与此前国家发改委批准的长三角城市群规划要求相一致，明确了上海城市群所应该承担的核心功能，突出区域中的引领作用，而推动区域内尤其是近沪地区的一体化发展，也是这次规划里重要的创新点。

“这个规划是开放性的，上海会跟周边长三角地区的城市形成很好的联动。周边城市在产业布局、资源配置、交通、环境、人口政策、教育、养老及公共服务方面也会考虑对接上海。这样城市的功能可以形成互补。”周伟林对时代周报记者解释，“从房价、休闲养老、城市产业功能的布局等方面考虑，还可以通过‘1＋6’都市圈分摊人口。”

此外，为响应上海大都市圈同城化的发展要求，上海还将对城市布局进行相应调整。

《上海规划2040》指出，上海将打造“主城区-新城-新市镇-乡村”的城乡体系。其中，主城片区新规划了宝山、闵行、虹桥和川沙四个主城区，新城则要重点建设嘉定、松江、青浦、南桥、南汇等。未来，上海将形成9个主城副中心、5个新城中心和2个核心镇中心的城市格局。

周伟林对时代周报记者表示，这些区域是新的枢纽点，各自功能定位不同，相互之间也有联通，实际上是对主城区的功能疏解。“要成为创新之城、人文之城、生态之城，最后要通过落地来表现，很多功能要落在‘9+5+2’里。节点很重要，跟功能有关，每个区要把自己的特点做出来，形成多样性。”

面对“北京已开始疏解部分非核心的城市功能，上海未来是否有类似考虑”的问题，王思政表示，回顾过去十年，上海已经在这方面做了不少积极有益的探索，并且取得了比较好的成效。《上海规划2040》中，明确提出人口、土地、环境和城市安全四条底线，都是做强核心功能、去非核心功能的基础工作。

一切从社区的改变开始

《上海规划2040》指出，到2040年，将“营造宜居、宜业、宜游、宜学的15分钟社区生活圈”、“城市平均通勤时间不大于40分钟”、“保证每个社区生活圈内400平方米以上的公共开放空间的5分钟步行可达率达90％以上”。

“15分钟社区生活圈是这次规划的亮点。社区是城市基本单元，可以说是城市的细胞，城市生活方式的改变乃至于城市发展方式的改变，都可以从这里开始。在互联网背景下，社区的作用不光是生活场景，也可以作为工作场所。这次规划从改变社区开始，将对城市持续发展产生新的动力。”上海市城市总体规划编制工作领导小组办公室主任、上海市规划国土资源局局长庄少勤说道。

绿色、便捷、生态，也是此次规划一直强调的。《上海规划2040》显示，“营造绿色集约的生态网络，生态用地占陆地面积的比重不低于60%，森林覆盖率达到25%以上，人均公共绿地面积力争达到15平方米”、 “鼓励公共交通、自行车等绿色交通出行，至2040年，全市绿色出行比例达到85％以上”。

按照规划建设用地总规模的“负增长”要求，至2040年，上海市规划建设用地总规模控制在3200平方公里以内—对于由此所引发的住房问题，庄少勤进一步提出，上海将构建可负担、可持续的住房供应体系，“可负担意味着上海要控制生活成本和商务成本；可持续则是资源上的可持续，包括与人口结构、国际化等特点进行适应”。

而要建立可负担、可持续的住房供应体系，上海将继续坚持以居住为主、以市民为主、以普通商品房为主，对住房的需求加强管理。供应体系将适应未来城市和人口的发展，同时也有信心保持住宅用地的可持续供应。“大家不用担心今后没有土地供应了，住房用地是充足的。”庄少勤表示，“可能今后家庭规模会小一点，满足创新创业人才不断交流的需要。”