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以城镇化发展质量引领城镇化健康发展

2014-04-25 14:46 来源:中国城市规划学会网

中国工程院土木、水利与建筑工程学部、中国城市规划学会、山西省住房与城乡厅于2011年11月24日—25日在太原市联合举办了“2011?中国特色城镇化论坛”。与会专家学者就中国特色城镇化的进程、阶段、面临的问题、城镇化健康发展的模式、战略及具体路径等进行了深入探讨,在达成“以城镇化发展质量引领城镇化健康发展”共识的基础上,形成如下结论和建议。

一、形势与判断

城镇化是一个国家或地区实现工业化、现代化进程中相伴而产生的必然过程。新中国成立以来,我国城镇化经过计划经济时期(1949-1970年代末)、双轨过渡体制时期(1980年代初-1990年代初)、市场经济构建时期(1990年代中—)三个阶段,2010年全国城镇化达到49.95%,将进入新的“城市时代”。我国的城镇化对扩大内需、推进经济发展,缓解“三农”问题,带动区域协调发展做出了重要的贡献。但是,这种以城市为核心、以增长为导向的数量扩张型的传统城市化,忽视了城镇化发展的质量,迟滞了城市化发展进程中的体制改革与机制创新,面临着诸多的难题与问题:

----“半城市化”现象愈发明显。在6.65亿全国城镇人口中包含约0.7亿的“农民工”,他们作为统计上的“城镇居民”却享受不到城镇居民应有的城镇基本公共服务和社会保障,就业不稳定、工资待遇水平低、缺少固定住所,居住环境恶劣,经常面临失业的危险。“农民工”的市民化和社会融入是未来城市发展需要解决的大问题;

----城乡统筹缺乏实质性推进,城乡之间的差距不断加大,农村和农业的长期落后,导致国家粮食安全、生态安全保障不足;城乡公共服务的质量和水平亟待提高,社会问题严重;

----城乡二元结构的制度仍然存在。随着城镇化的快速推进,以户籍、土地二元分割为代表的制度设计缺陷所带来的深层次问题日益显现。

“十二五”时期,是我国坚持科学发展,加快转变经济发展方式,深入推进转型发展、和谐发展的关键时期。根据很多国家的经验,在城镇化水平接近50% 的阶段,大量人口进入城市而不能相应解决就业、居住、公共服务等问题,必然会影响到城市社会的稳定。当前,我国社会经济发展正进入新的阶段,经济发展形式须要转型,产业结构升级,新型工业化须要推进,农村集体建设用地和宅基地管理需改革,城乡差距,城市内部收入差距拉大。因此,在今后发展阶段,要坚持“质量比速度更重要的”发展理念,把城镇化的推进与质量提升有机结合起来,实现“健康稳妥的城镇化发展”,这不仅是我国未来经济可持续发展的必由之路,更是后危机时代提升我国综合竞争力的关键之举。

二、理念与策略

城镇化本质上是人的城镇化,既包括促进现有城镇发展也包括对农业地区、农业的影响,目的是形成经济与社会协同发展、城镇与乡村共同繁荣、人与自然和谐、历史文化与现代文明交相辉映的新型城乡形态。城镇现代化是提高城镇化质量的基础保障,系统改革城乡二元结构的制度和各项政策是提高城镇化质量的关键,促进农村繁荣和农民富裕是检验城镇化质量的重要标准。

----城镇现代化是提高城镇化质量的基础保障。新时期的城镇现代化重点推进以下几个方面:(1)因地制宜确定区域城镇发展重点,充分发挥大城市、城市群在城镇化中的核心引领作用,重点提升城市的创造功能、服务功能、信息引领功能;形成促进小城市、小城镇发展的机制,加大土地、金融和财政支持力度,增强中小城市和小城镇发展活力和综合承载力;(2)高度重视城镇基础设施和公共服务设施建设,迅速提高城镇的承载力;(3)加快城市新型工业化,扩大就业,为城镇化提供持续的支撑;(4)着力推进“半城市化”向完全城市化的转型。加快推进农民工市民化,逐步让农民工在社会保障、就业和转岗培训、保障性住房、子女教育、医疗保险等基本公共服务方面享受与市民同等的待遇,使广大进城农民工能够和谐地融入城市。

----促进农村繁荣和农民富裕是检验城镇化质量的重要标准。重新认识城镇化基本稳定后的城市与乡村的关系,尊重并发挥好当代农村难以替代的独特作用,注重城市与乡村的有机联系,防止农村的衰落和凋敝。坚持城乡统筹发展不动摇。加大城市对农村支持、工业对农业反哺的力度,实现城镇化、工业化和农业现代化在更高水平上的协同发展。加强多种形式的网络化基础设施建设,努力实现资源要素、公共服务、社会管理在城乡之间的均衡配置。加强乡村环境的整治(而不是简单的建设),真正提高乡村地区的人居环境品质。

----改革二元结构的制度和各项政策设计是提高城镇化质量的关键。加强政府在城镇化中的主导作用,应积极研究、梳理过去造成城乡二元结构的不合理、不公平的制度与政策法规,着眼于从长远、综合、公平、和谐的角度进行制度的设计,统筹推进户籍、社保、就业、土地、住房保障、社区管理等制度改革,推动城乡统筹规划管理,从根本上消除城乡二元结构,形成城乡居民享有起点公平与机会公平的体制机制。加强保护农村转移人口权益的制度建设。研究中国农村住房制度,确保农民的财产权益,激活农民的资产,并在城乡间自由配置,增强农民进城的经济能力。

----怎样提供公共产品是提高城镇化质量的核心问题。加快政府职能转变,强化城乡规划、建设、教育、医疗、文化等公共服务和社会管理职能,构建服务型政府;把保障性住宅供给作为提供公共产品供给的核心问题,上升到城镇化战略的高度;加强城乡统筹公共财政供给制度建设,规范的财政转移支付制度,为所有地区和城市实施均等化公共服务提供基本财政保障;探索农村地区公共基础设施供给与维护的财税制度;强化县一级财政的公共财政支配权,支持县域经济加快发展。

三、行动与建议

----城镇化是一项综合性的社会工程,中国城镇化发展的实践表明,重视政府主导十分必要。建议国家层面设立城镇化工作的综合协调机构,综合组织城镇化的基础与交叉研究,统筹协调各部门有关城镇化的工作,系统出台促进城镇化健康发展的政策。对目前分属发改委、住建部、计生委、统计局、公安部、民政部、农业部、人社部等分管的城镇化工作,进行统筹研究和协调。国家和地方政府应制订全国和省(自治区)的综合性的城镇化计划,变过去基本上由市场驱动,自发、盲目的农民进城运动为有计划、有引导的迁移行为。

----加快研究和推出国家、地方的《城镇化质量评估体系》,推进城镇化质量的评估工作,各级人大会议将城镇化发展质量纳入到工作报告审议和正常监督中,各级政府把城镇化发展质量细化量化到工作目标考核中。

----加强中国城镇化实践经验的研究与总结,特别是要总结东部地区城镇化进程中的经验、模式,研究中西部特色化的城镇化道路。

----在区域城镇体系规划和城市规划中落实城镇化计划。区域城镇体系体现大中小城市协调发展的战略和空间布局。积极发展中小城市及小城镇,提高这些城镇的吸引力和竞争力,增加城镇的就业岗位。

----建立和实施全国性基本公共服务“标准”,明确基本公共服务均等化的时间表,保证基本公共服务均等得到实质性推进。按照“独立税种、扩大税源、稳定税基、提高税率、专征专管专用”的思路,将现行的城市维护建设税改革为城乡维护建设税,探索农村地区公共基础设施供给与维护的财税制度。

----高度重视城乡居民住宅保障问题。深入研究中国城镇和农村住房制度,确保城乡居民的财产权益,逐步建立统一的城乡建设用地制度和城乡住房体系。城市规划上高度重视落实迁入农民工的生产生活用地问题。

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