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产城互动与规划统筹

2014-04-25 14:59

第十五届中国科协年会第25分会场“产城互动与规划统筹研讨会”于2013年5月25日至26日在贵阳召开。研讨会由中国科学技术协会和贵州省人民政府主办,中国城市规划学会、贵州省住房和城乡建设厅承办。专家围绕“产城互动与规划统筹” 的主题做了专题报告,与会专家、学者、从业人员就产业与城市发展互动、城乡规划在产城融合中的作用等方面的经验、教训和看法进行了交流探讨,反映了当前产城发展的现状与问题,提出了合理可行的应对策略。

一、背景与意义

产城互动是工业革命以来一个现实存在的历史话题,其本质是工业化和城镇化在功能和空间上的互动。这里的“产”是产业、生产功能、产业用地,“城”是城市,是生活功能、居住服务用地等等。在我国当前背景下,产城互动与融合在宏观上是指开发区与城市的互动与融合,在中观上指产业区内生产与生活功能上的融合,产业用地与居住服务用地空间上相融、相连、相联等,在微观上是指城市市民和产业区就业者的就业、居住、公共服务的互动与融合。

随着新型城镇化战略对于“产城互动”发展提出了新的要求,如何实现产城良性互动发展是各地区面临的共同挑战,由于我国的城镇化、工业化水平区域差异明显,产城互动发展的内涵也有所差别,因时因地地制定科学规划,引领产城良性互动,将是促进我国当代社会经济发展的重大战略。“产城互动与规划统筹”是城乡规划研究领域的重大选题,是中国城乡规划学科发展中必须加以深入研究的重要实践与理论、政策问题,也是事关国家战略新城工业化、新型城镇化协调发展的重要问题,对于贵州等中西部后发地区的科学发展更具有现实意义。

二、问题与原因

我国初步建立了以制造业为主体的现代产业体系,但在相当长一段时期内,往往以产业需求为出发点对城市空间资源进行组织,忽视了产业与城市发展的互动关系。产城发展普遍存在“重生产、轻生活;重产业、轻城市”的现象,导致相当一部分地区,产业空间与城市空间分离、错位甚至冲突。“产城分离”是我国开发区建设伴随而来的现实问题,有其合理性的方面,包括有基于制度的分离、基于技术和环境约束的分离,也有规划建设不合理的分离。其负面影响在于:交通长距离通勤、城市功能与空间的断裂与失配等等。近年来各级政府开始重视和强调产城融合,但有些地方“矫枉过正”,出现了另一种极端化的趋势即“产城混合”,有些地方则出现了借“产城融合”之名在工业园区大搞房地产开发等。

造成我国现阶段产城分离以及不合理的产城融合的原因,可能有以下几点:(1)制度政策原因:我国早期建设的开发区都选址在远离城市的远郊地区,采取封闭式的产业园区的方式进行政策实验,导致产城在空间上、制度上的分离,开发区成为远离、隔离于城市远郊的所谓“孤岛”,其影响存留延续至今;(2)生产技术原因:很多产业、企业由于生产技术造成的粉尘、噪声等环境影响,必须采取与城市隔离的方式,这种产城分离有其最初的技术合理性,但随着技术进步,这种分离带来的空间隔离障碍可以被打破;(3)发展导向和建设偏差:长期以来,我国以产业需求为出发点对城市空间资源进行组织,忽视了产业与城市发展的互动关系,导致产城分离,特别是开发区大发展的上世纪九十年代中后期以来,产业空间主导城市空间发展,缺乏必要的生活配套,导致产城分离;(4)规划认识的偏差:传统的产业布局规划单一关注产业集聚而忽视就业者需求的思路与方法已经无法满足城市协同发展的需要;(5)“人本”视角和维度的缺失:城市的发展、建设与规划“目中无人”,缺乏对人的关怀,导致工业化与城镇化脱节等等。

三、对策与建议

1.总体对策

产城互动必须遵循科学规律,秉持以人为本的理念,因地制宜,多元化发展,不能机械照搬其他地区的经验。在探索地区产城互动发展模式和路径过程中,应该在全国工业化、城镇化的整体背景下思考,以充分就业为基础判读地方发展现状。

要科学、理性区分和界定新型城镇化背景下产城融合的内涵和类型,正确处理“产城功能融合”与“空间融合”之间的关系,实行差别化“融合”策略。产城互动分三个层次:在宏观层面,要关注城市+园区的融合;在中观层面,关注园区内部生产+生活功能的融合;在微观层面,关注个体居民及家庭。产城互动不是二元,而是三元:个体层面是“就业-居住-公共服务”三元,宏观层面是“产-城-乡”三元。基于新型城镇化的要求,要合理拓展“产城融合”的内涵,促进产城二元融合向产-城-乡三元统筹融合发展,由职住二元平衡向就业-居住-服务三元融合转变。

在新型城镇化与工业化的互动发展中,将人作为核心问题,是一个越来越明显的发展趋势。城镇体系整合的核心是人口的再布局和素质提升,要加大国家支持的教育培训力度,无论这些人口是为本地区服务,还是为东部沿海地区服务,都是国家战略的需要。应从市民的根本需求出发,进行人本规划,不能让经济的发展凌驾于市民的基本诉求之上。

2发展建议

(1)统筹发展方面

中西部地区一方面要抓好大城市、特大城市的发展,进一步强化功能,发挥引领与扩散的作用,另一方面要抓好中小城市,特别是在县域这个层面做好城镇化、工业化的工作。促进乡村发展,将“产城互动”放在“城乡统筹”的高度去考虑,通过产城互动促进实现城乡统筹目标,以城带乡,以产带乡,产、城、乡统筹发展,开发区应与周边乡村地区不断融合,一体化发展。

发展层级的下移和县域内要素的集聚,使得县城处在快速发展的时期,县城的率先发展是一个基本的趋势。县域城镇化存在三化的内在关联,一系列当前城镇化存在的突出问题(大量外出劳动力的社会成本和解决劳动力的经济成本),有可能在县域层面给予统筹解决。我国社会形态的中低收入人群规模庞大的特点和国际分工中的地位决定了低成本城镇化是必然的选择,而县城正是低成本城镇化的理想层级。

公共产品在产城互动过程中起到重要的引导作用,公共产品作为政府具有掌控力的引导性要素,应当成为开发区与城市空间整合的有力抓手。以公共产品为引导,建立合理的空间秩序,在发展初期就要对重要的公共设施用地进行规划预留;因地制宜,选择合理的整合发展模式和路径,结合开发区自身发展的规律逐级引导、适度超前,保证公共服务供给的有效性。

(2)统筹规划方面

应从宏观的城乡统筹规划层面、中观的城市总体规划层面、微观的园区规划层面进行统筹规划,促进产城在不同层面的多元融合。城镇体系规划有特别重要的作用,省域、市县域的城镇体系规划按照互动和统筹的角度进行重组和重构。

从产城分离的城市发展的现实出发,产业园区转型实质是产城融合,由产业片区走向产业新城,产城融合的发展要依靠整体规划、分步实施来实现,包括产城一体的规划结构,产城融合廊道的城市功能,点状小园带动大产业片区能级提升,实施方法上细分地区、类别、途径。

规划突破资源约束、转变产业空间粗放利用模式,可以在以下方面为产业转型提供高质量的空间支撑:划分产业分区支撑多中心-组团化结构发展,划定产业控制线保障必要的产业发展空间,加快产业园区整合推进结构功能优化。

产城单元或产业单元这种空间模式作为一种新的载体,是产城复杂关系中的一种清晰化策略。在产业园区的布局整合中,应匹配拟发展“产业空间要素需求”与“微观空间要素供给”,区分“功能单元”。

(3)对贵州等西部省区的建议

贵州省面临的是产业与城市双弱的局面,城市化拉动力不足,产城互动首先要考虑省域内产业布局和城镇体系规划调整。贵州应采用“综合化的大城市+特色小城镇”的模式进行空间整合。产业区整合的主要方向:区域整合(优先在省域范围内整合优势产业,为受到区位制约的企业解决发展问题)、加强重点园区建设(鼓励园区集群化、特色化、规范化发展)、引导产业升级(充分利用国家政策资源,发挥地方性资源优势,引进高附加值二产和三产)。产城共荣的策略:细化产城协同发展政策、打破产城的行政隔离、促进各类产业园区与相邻城镇一体化发展、服务设施共享。

贵州城镇化发展应以科学发展、后发赶超、同步小康为指引,坚持大中小城市和小城镇协调发展,开创贵州多山地、多民族、民生型、生态型的特色城镇化道路。贵州提出建设100个园区、100个特色小城镇等在总体构想上有一定价值,但是专家对是不是100个、是不是应分步实施提出了不同看法。过去传统的靠扩大规模、拼资源、以生态作为代价、以低成本的劳动力作为交换条件的发展模式已经走到头了,必须要结合贵州的实际情况有新的路径、新的思路。针对产城双弱、人地关系紧张的现状,应该选择“内生发展+外部帮扶+民族文化”的特色化集约发展的路径,以特色化为目的重组城市定位、引导产业和城市互动,同时要尊重贵州历史、保护地方文化、坚持生态优先、突出民族特色。

发挥政府与市场的作用。产业发展更多的是一种市场选择,企业家基于市场需要而做出的自主的选择,但同时政府的作用也非常关键。应争取优惠政策,制定更合理的、切合实际的、对特色化发展有利的政策,挖掘政策的内涵;注重政策协同和制度保障;进行系统的整合,强调整体规划、分步实施。

产城互动具有阶段性与地域性,必须因地制宜、因时制宜、因城制宜、因产制宜。在快速推进城镇化和实现产城互动过程中,需要正确处理速度与质量的关系,高度重视社会融合、城镇化人口转移以及民族文化传承和保护等问题。城市规划要始终坚持以人为本、以百姓对城市生活的需求为出发点,充分结合实际情况,科学开展规划工作。

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