湖南省湘西土家族苗族自治州花垣县边城镇风景 彭彪摄

日前，《瞭望》新闻周刊记者在湖南调研了解到，2015年，湖南省城镇人口首次超过农村人口，实现了全省城镇化进程的历史性的突破。与此同时，湖南城镇化区域发展不平衡也成为突出问题。2015年，围绕着省会长沙等核心城市的长株潭城市群的城镇化率已经达到67.74%，而占全省总人口的60.86%的更广大的71个县的县域城镇化率刚刚接近40%。

“县乡小城镇发展滞后是影响中西部地区城镇化发展的重要因素。”采访中，区域发展和城镇化领域的研究专家向本刊记者表示，湖南案例在全国尤其是中西部地区具有广泛的代表性，“部分集镇发展凋落，就近城镇化受阻，加剧城乡差距，影响城乡统筹发展，值得警惕。”

在他们看来，对于广大中西部地区农民而言，大规模隐性存在的就近城镇化需求只要被激发，会显现惊人的力量，“如果各级政府部门能够因势利导、科学规划，对于撬动发展内需，推动城乡统筹发展，是一个难得的着力点。”

长沙、耒阳的“九天九地”

《瞭望》新闻周刊记者采访中发现，“1亿人进城”的就近城镇化，紧靠大中城市周边的发展势头都比较好。据湖南省长沙市住建部门干部介绍，2015年长沙被列为国家首批新型城镇化试点地区后，大力推进15个小城市、中心镇（特色镇）建设，对重点城镇在建设用地、资金投入、配套基础设施建设、户籍准入、社会保障、公共服务、体制机制创新等方面重点支持。目前，长沙城镇化率达74.38%，比2012年提高5个百分点。

与此同时，就中西部大部分县市而言更具代表性的耒阳市、安仁县、新宁县等地乡镇，由于与离省会城市乃至地级市所在地距离较远，就近城镇化的速度缓慢，某些地方出现停滞甚至倒退。

本刊记者在耒阳市调研了解到，该市是湖南市区面积最大、市区人口最多的县级城市，人称“一座‘野蛮生长’起来的城市”。2000年以来，随着国内房地产市场兴起，耒阳掀起进城高潮，主力是进城农民，城区70%的商品房被进城农民购买。在一些乡村，出现了几乎整组、整村的农民大规模进城买房的现象。

与耒阳城区加速发展相反，当地小城镇则在衰落。本刊记者走访的耒阳大义镇、南阳镇等地，街上人流稀少，学校萎缩，商贸不旺，“五无”现象尤其突出：无公厕，无下水道，无酒店，无停车场，无规范性市场……“环境这么差，我也想得通，谁愿意住这里？”南阳镇当地一位乡镇官员对本刊记者叹息，“作为小城镇，市里已出台《关于加快小城镇建设的实施意见》，但至今没有一个乡镇在生血造血功能上有突破……”

大规模农民进城，使耒阳的公共服务“压力山大”，财政包袱不堪其重。进城择校就读学生骤增，学位严重不足。城市大规模扩张，但基础设施却难以迅速跟进。交通、垃圾处理、城区防洪等都有较大欠账，尤其是房地产市场无序开发问题已经成为耒阳社会矛盾的主要聚集点。

“离开田地来城市生活，对于平均学历和素质都处于劣势的农民来说并不容易。”一位耒阳乡镇基层干部一口气向《瞭望》新闻周刊记者提出诸多农民进城后面临的问题，比如，就业和生活问题怎么解决？医疗、保险、文娱生活如何保障？在他看来，这些问题要尽快解决，以免引起新的社会问题，预防产生新的困难群体。

就近城镇化的“黄金机遇期”

在湖南基层走访中，《瞭望》新闻周刊记者感受到，推进中西部就近城镇化迎来前所未有的“黄金机遇期”。

其一，这种就近城镇化需求来源主要有四：一是有利于子女到镇上学校读书，现在很多村级小学都撤销或缩减规模，镇上学校办学条件相对较好，上学也比较安全；二是为了开门店创业做生意，在外打工的“70后”、“80后”不少开始回乡，希望在小城镇上寻找田土之外的生计出路；三是相对较为便利和丰富的公共服务设施集中在城镇，比如到商场消费，到广场、影院参与文化活动，有病方便到医院就诊；四是小城镇可以让农民实现农、工、商兼业。

相比于县城，乡镇的吸引力在于这里距离乡村更近，周边的农民可以过一种“不离土、不离乡”的就地城镇化生活。随着劳动密集型企业向内地转移，近年来，在湖南省新宁县、安仁县这样湖南地理位置并不优越的地方，一些乡镇也开始出现了不少工厂。农民可以在镇上开店，也可以在镇上的工厂打工，还可以在农忙时节兼顾种田。

其二，农民的现金收入大幅增加，增强了就近城镇化的能力。由于有在外打工为主、本地劳务收入为辅的收入支撑，大多数农户的现金收入大大超过以往。小城镇的房价，要比县城便宜；在村里建房，换为到小城镇购房，目前相当部分农民有这个实力。

其三，农民开始改变传统的住房观念，有利于就近城镇化。习惯于自己盖楼建房，上有天下有地，这是几千年来中国农村顽强延续的居住观念。然而，1980年代出生的农村青年一代，绝大部分的工作地点已经不在乡村，已经接受城市生活，愿意在城镇居住生活。

其四，就近城镇化的稳定回报预期开始吸引开发商的投资目光。安仁县是湖南县市当中地理区位极其普通的一个县，开发商雄森公司于2009年进入乡镇房地产市场。该公司总经理李成彬告诉《瞭望》新闻周刊记者，位于该县安平镇的安平新城预期建设4期共3000多套商品房，已建成1500多套，其中70%的房子已经销售出去，“我们公司在地级市、县城的房产项目近年受到的冲击大，但在安平镇的销售比预想的还要好。”这也成为其近年来扎根乡镇房地产市场的主要原因。

其五，县、乡镇两级政府，对就近城镇化有了深刻的理解。面对县城臃肿不堪、学校人满为患、就业机会难以提供、公共设施配套“压力山大”、乡镇发展却停滞不前的被动局面，许多县乡主官都向《瞭望》新闻周刊记者表示，已经深刻意识到县城和小城镇平衡发展的重要性。

四个方面发力近城镇化

采访中，多位村民、开发商、基层政府官员都向《瞭望》新闻周刊记者表示了自己的共识，“推进一亿人就近城镇化的政策，富有前瞻性，符合实际。各级政府当把握抓住目前的黄金机遇期，找准突破口，实施相关政策，建设好一批小城镇，同时为小城镇长远管理好、发展好打下基础。”

其一，当务之急是要把办好乡村教育作为支撑就近城镇化的头等大事来抓。

当前中西地区农村反映最突出的民生难题，是乡村教育日益艰难。让子女接受城里的教育，成了农民离开乡村、抛弃小城镇、蜂拥进城居住的“最大公约数”。耒阳基层干部向本刊记者分析，“农村做父母的，有些宁愿在城里擦皮鞋买套房子，也要到城里培养小孩子读书。推进就近城镇化，首要之处并非一定要办工厂、兴产业、发展经济，而是先稳定乡村教育，建好一批学校。”

在县乡干部看来，对于绝大部分中西部地区的小城镇而言，希望其在产业方面有多大作为不太现实，“实事求是地说，小城镇可适当引进劳动密集型中小企业，发展乡村旅游、商贸，提供部分就业岗位，但更重要的功能还是服务于农民休养生息，比如让老人安度晚年、让小孩正常上学，同时为年纪较大、难以融入大中城市的进城农民工建立一个后方基地。”

其二，就近推进城镇化，需要做好规划引导，分步实施，不能一哄而上。

本刊记者调研发现，郴州市安仁县在较为成功地推进安平镇的城镇建设之后，目前又选择了三到四个条件相对便利的乡镇推进建设。这种适当超前引领、分步推进的“梯度建设”小城镇建设模式，很适合中西部地区的就近城镇化现实。

其三，各级政府应该多渠道加大对小城镇建设的投入。

目前，县级政府的投入主要在县城，对乡镇则寥寥无几，成为一些地方小城镇近年加速凋敝的直接因素。而且，专门针对小城镇开发建设的支持政策尤其缺乏。比如，安平镇获得的政策扶持资金，只有湖南省发改委给的100多万元小城镇建设资金，以及市县相关单位的少量帮扶资金。而小城镇建设的污水处理、地下管网等因成本回收周期长，没有社会资本愿意投入，亟待上级财政给予专项支持。作为开发商的李成彬向本刊记者表示，参与小城镇开发的民营企业，几乎得不到国家和地方的政策扶持。

其四，小城镇建设的管理与长远发展统筹要跟上。

随着小城镇面积扩大和人口增长，乡镇公共服务和管理往往能力不足，出现“小马拉大车”现象。安仁县安平镇安平居委会支部书记阳柏茂告诉本刊记者，安平居委会户籍人口只有3300多人，常住人口达到1万人以上。社区每年的环卫支出就达到60多万元，安平居委会小学的维修费用要10万元，这些公共支出责任都落到了村级组织，成为了难以承受之重。

本刊记者了解到，现在小城镇的规划一般局限于单个乡镇，还缺乏更大空间范围和更长时间维度的规划。一方面，乡镇的道路、管网等建设要有一定前瞻性，为未来的发展留足空间，避免“野蛮生长”造成城镇环境脏、乱、差；另一方面，一个小城镇的兴起可能伴随着周边乡镇的相对衰落，所以要从县级层面统筹规划，提升“重点镇”的辐射带动能力。