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金磊:规避新城市病应加强安全减灾规划策略研究

2014-08-20 09:10 来源:《中国经济时报》 作者:金磊

2013年12月中旬中央城镇化会议将提质城镇化建设作为目标,2014年3月又颁布《国家新型城镇化规划(2014—2020)》,使发展与安全减灾的“两难”的棘手问题,直指城乡建设如何发展才摆脱危机之境。2014年4月以来,蔓延加剧的灾难“城市病”,尤其是“新城市病”,使快速发展的大中城市成为关注重点,在多元的城市“病因”中,规划布局不完善、功能定位不合理、管理方式不科学都愈演愈烈。2014年5月以来的全国数十个城市的暴雨再次考验城市底线思维:东莞女大学生被冲入下水道死亡、深圳机场再次变成“水帘洞”、广东电网60多条线路在暴雨下跳闸都再次说明,拘泥于头痛医头、脚痛医脚的城市“应急”,只能一次次陷入错误重复的怪圈之中。新型城镇化建设不仅应谨防灾害陷阱,更该善于反思并总结,使灾难个案及曾有过的失误,成为城市安全发展的“推进器”。据此,我以为探讨城镇化进程中的灾情发展特点及规律,提出对2014年乃至未来中国新型城镇化有效的应对灾难危机的规划发展策略尤为迫切。面对日益复杂的灾害形势及由“乡村中国”向“城镇中国”的华丽转身,我们一定要提问当下城镇化建设,不可再比速度、比规模,而要认真思考防灾减灾城镇化保障对策准备好了吗?

新型城镇化建设要把握灾害风险及酿灾的规律

2014年4月中旬,在《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》发布仅一个月后,全国至少三个省发布新型城镇化规划,在它们出炉的规划中看到的还是要构建几个大城市群,打造几百个城市综合体,虽也提及保护特色民族村寨,但基本上没有从安全减灾可持续发展角度上提出的“安全城镇化”设计的思路。对此,极有必要从国家层面强调新型城镇化建设目标的安全可持续性,尤其要告诫规划编制者应懂得必要的区域安全及综合减灾的知识,并提升能力建设。新型城镇化建设应是可持续的,就是要避免片面城镇化、空心城镇化、单向城镇化、粗放城镇化以及无序城镇化,就要充分研究并解读中国新型城镇化发展所面临的一系列障碍及焦点问题,要承认安全减灾是左右新型城镇化发展的主要障碍之一,它在警示城镇化建设勿急功近利时,更强调所有城镇化建设要选择安全可靠的防灾逻辑与规划策略,要深刻认识城镇化建设与天灾人祸隐患间的内在关系,特别要善于找到城镇化建设中无序发展表现出的灾难新形势与新特点。

1、要研究国际灾情基本动态的影响

据有关学者分析,自1763年的19次强厄尔尼诺事件,70%以上的厄尔尼诺都发生在太平洋地震活动年,特别是1900年以来的7次强厄尔尼诺事件几乎无一例外地全部出现在太平洋地震活动年。厄尔尼诺现象指东太平洋海域海水的周期性变暖,它会提高气温,并影响全球或区域天气,最近一次大型厄尔尼诺事件发生在1997—1998年,已经导致成千上万人死亡和数百亿美元损失。瑞士再保险最新出版物《关注风险:全球城市自然灾害风险排名》中阐述了自然灾害风险指数,并对全球616座城市面临的人身和经济风险做出比较。瑞士再保险首席承保官韦博强调,“仅主要河流的河水泛滥就有可能影响到3.8亿生活在城市中的民众;此外有近2.8亿人要受到强烈地震的影响。我们需要更好地了解如何让城市更具抗风险能力,以及需要进行哪些投资和基础设施建设来尽可能减少生命、财产的经济损失”。

2、要研究城镇化建设本身面临的“灾情”

城镇化建设是否合理主要不能以速度的快慢为标准,重在看城镇化的健康质量,重在看城镇化是否能做到可持续发展。城镇化的新,旨在促进“四化”的同步发展即城镇化应是工业化的加速器,是农业现代化的引擎,是信息化的载体,健康的城镇化还要促进它们间的相互协调发展。化解城镇化“隐忧”,先要改变一味求快的城镇化风险,因为“快”会导致规划不合理、引发建筑质量难达标,要正视用鲜血考问农村民房脆弱的抗震性能。从新型城镇化安全建在建设的实际出发要承认:现状规划布局的风险不断加剧;城镇化基础设施欠账日趋加大,与安全风险防控要求相去甚远;综合管理风险日益凸显,突发应急管理方式落后;城镇化建设中的新问题,使灾害风险控制难度加大。

新型城镇化面临迫切的安全减灾难题

1、新型城镇化应瞩目“大城市病”揭示的危险态势

城市人口密集,各类设施高度集中,一旦发生大地震等类自然灾害,造成的损失严重,灾害放大效应明显。《联合国2013年全球减灾评估报告》披露,一直以来各种自然灾害的直接与间接损失至少被低估了50%,这是多么值得关注城市化进程中的潜在风险。

面对“大城市病”灾的来势汹汹,不仅说明人们敬畏自然与历史不够,更表明千篇一律已成为中国大城市的缩影,楼群高耸的逼仄空间,寸草不存广场上的烈日炙烤,逢暴雨即涝且堵的城市交通、生命线系统频发塌陷、断电的现象,都使大城市人生活失去了尊严。对大城市的安全减灾无论如何也比一般城市要难上加难,不研究“大”之病症,就抓不住治愈的根本。

2、新型城镇化应瞩目人为灾害迭起的新风险

2014年7月中旬来自北京安全管理部门的报告显示,2014年上半年全市人为类“灾害”总量上升,与近5年连续下降的情况形成反差,其中在建地铁站工地六成有事故隐患,同时运行的故障每周均有发生;2014年7月16日一场局地暴雨造成北京海淀田村东路被淹,铁道桥下积水有两米,再次暴露城市排涝应急能力的漏洞与缺陷;2014年7月14日-15日,湖南凤凰连降189毫米暴雨,城内沱江上一座风雨桥垮塌(2008年修建),沿江客栈全部被淹。具体看,2013年全国城市人为事故呈不断波动状态,事故不断反弹,面对难以实现的安全目标,人们自然要问:为什么计划的挺好,做到却很难,问题症结在哪?

新型城镇化建设需要安全文化相伴的综合顶层设计

新型城镇化的安全减灾建设是实现中央城镇化目标的重要保障,这不仅需要有宏观层面的顶层设计,更离不开城镇公众安全文化自觉的投入所形成的力量。从顶层设计出发有三点思考:

1、住建部应牵头启动《城镇化综合防灾规划条例》的编制

尽管近十年来,各级城市总体规划中都有了防灾规划篇,但现实地看它并未在城市防灾规划建设中起到作用。这不仅源自规划本身欠科学、欠深入,也源自它尚未与城市总体运行的应急管理体系相衔接,此种状况必然要改变,不如此城镇化安全发展就无实施总纲目。

2、城镇化建设要抓住时机,改变“不设防的农村”的窘迫局面

新型城镇化建设以提高质量、健康安全发展为前提,但现实的问题是全国大中城市的建设有一定的安全防灾保障,问题是量大面广的农村住房缺少本质安全的设防,不抗震、不防火、无法应对地质灾害等隐患,都成为支撑城镇化发展的障碍,为此适度选择示范区开展农村防灾减灾工程设防研究极为必要。

3、城镇化安全建设如何借鉴灾害经济学的思路,促进灾害保险的早日落实

自2004年至2014年,我国每年的中央一号文件都对发展量大面广的农村保险有指导意见,这是高风险时代确保城镇化进程的安全抉择。如何探索城镇化与农村的大灾风险分散机制,如何探索自然巨灾条件下的城镇化保险思路,如何针对农民及乡镇设计可行的灾害保险险种等都需要拓展城镇化建设的思路,都将是推进基本公共服务城乡均等化的关键,这是必须有所突破的地方。

新型城镇化的城乡防灾减灾舆情报告一再揭示,中国必须强化以提升国民安全自护文化教育为中心的安全文化普及,在这方面农村是第一位的。农民是城镇化的主体,无论怎样抬高农民进城的门槛,量大面广的国民公共安全教育的重点也集中在农村。对此我们尤应抓住三个要点:其一,安全文化教育要作为一门独立课程纳入全日制教育中。其二,安全文化教育必须要有配套完善的教材。首先要从小学、中学、大学生的特点出发,推出有深度有广度的安全教育模式,安全防灾教材要突出实用性及生动性,对安全文化知识及技能,不仅要教,而且要考,真正摆脱长此以往安全教育走形式的毛病。其三,国家如中宣部等要推进《国民安全文化教育规划》,特别将建设新型城镇化的人为城市目标予以分解,逐步梳理每年的“中小学安全教育日”、“国际气象日”、“国家防灾日”、“国际环境日”、“国际减灾日”、“国家消防日”等防灾纪念活动的关系,使之成为一个整体并纳入国民安全文化总体教育体系中。在此基础上,尤其重视乡村、社区的安全文化建设及自救互救演练教育,并使之常态化、经常化,只有这样公众才能自觉地在灾难中寻因并学会淡定,增强忧患意识。同样,城镇及城市管理者也才可树立防灾减灾、安全发展的底线思维,凡事从最坏处着想,向最好处努力,宁可备而不用,也不可用而不备,真正做到城市管理者要做应急管理“第一响应者”和“第一责任人”,切不可再造成政府行为在防灾减灾上的短视及管理的缺失。

(作者系北京市人民政府顾问、中国灾害防御协会副秘书长)

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