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基于街区诊断的大栅栏地区城市更新路径研究

2018-07-20 16:54 来源:中国城市规划网 作者:徐勤政、何永等

导读

基于街区诊断的大栅栏地区城市更新路径研究,尝试以大栅栏为样本开展“街区诊断”,试图为城市体检和老城更新提供先验性的借鉴。从街区诊断到城市更新,是一个发现问题、对症下药、针砭要穴、综合手术的过程,对于以大栅栏为代表的老城地区,改良制度土壤是优化街区生态的根本,“针灸”式的关键性政策输出最为关键,在此基础上,“方剂”式的更新策略与“手术”式的行动菜单才能表里相辅,得以实现。

在体检医生眼里,每个人都是移动的数据载体;而换一个角度,当身体指征被一览无余地暴露在医生视线之下时,多数人会产生焦虑甚至是恐惧。体检不是选秀,体检报告也从不书写浮于表面的溢美之词,比如“此人颜值爆表、肌肉健硕、天赋异禀”;写进去的一般是这样的词眼,“胆结石、肾结石、肝硬化”,于是一个表里如一、由内而外的硬汉形象跃然纸上……

由是观之,体检报告的基本特征是日常揭短、定期曝光,并且无法回避,其基本功能是提醒人们正视和珍视自己的身体,见微知著、及时诊治。然而,如此令人焦虑的工具如今嫁接到了城乡规划领域,“城市体检”诞生了。《北京城市总体规划(2016-2035年)》第125条提出,“建立一年一体检、五年一评估的常态化机制…”强调动态反馈、强调督查考核,城市体检无疑是对传统规划“重编制、轻实施”问题最有力的正面迎击。

在此背景下,课题组开展了《基于街区诊断的大栅栏地区城市更新模式研究》,尝试以大栅栏为样本开展“街区诊断”,试图为城市体检和老城更新提供先验性的借鉴,以下为课题总报告的部分内容。

一、研究背景

一百年前,当南美的诗人博尔赫斯写下:“我用什么才能留住你/我给你贫穷的街道/绝望的日落/破败郊区的月亮/我给你一个久久地望着孤月的人的悲哀。”并不尽知百年后在北京的老城也会生出这样一场历史余晖与现实贫困的漫长对峙,而彼一时之大栅栏,方正是“萧管歇于人静后,满街齐响自鸣钟”的热闹非凡。

图1:大栅栏街区区位示意图

作为明清以来老北京商业文化荟萃的门户地带,大栅栏在六百年风雨中集散着南来北往的各方来客、汇集了东西杂糅的建筑风格,也生长出根植于本土的市井生活、积累下丰富多彩的胡同故事,胡同、会馆、银号、戏楼、老字号与大栅栏的日常生息一道,成为北京城市形象和文化生命的重要组成部分。

图2:大栅栏门户地位演变示意图

作为北京33片历史文化保护区之一,面积1.26平方公里的大栅栏地区在老城胡同肌理逐年消退的局面下,已是现今北京历史延续最长、保留规模最大、肌理最完整的一片胡同街区。

随着2017年前门东侧与大栅栏一路之隔的鲜鱼口-三里河片区也完成了改造更新,今天的大栅栏已然是老城中原貌保留南城胡同肌理的孤本,虽衰败严重,却尤为珍贵,实为多元利益主导下拆旧建新的幸存者。

作为大国首都窗口地带的老旧社区,大栅栏占居城市的中心,却已然是社会变迁和制度配给下的边缘化角落,沦为距离天安门最近的贫困者湿地、京腔京韵日渐消弭的文化孤岛、公共财政难以自持的治理沙地。

繁华与衰败都格外惹人注目,可以说大栅栏是北京老城发展困局的一面镜子、一个缩影、一段沉疴,最需要的不仅仅是给出答案,更重要的是找准问题,这便是街区诊断的潜在意义。

二、诊断方法

正如人的体检,街区诊断也需要“有设备、有医师、有流程、有定论”。大栅栏的街区诊断以客观层面的全要素分析和主观层面的全样本调查为特色,一方面发掘不同层次和不同角度的问题与诉求,一方面关心那些形塑街区现状的力量与制度,建立了一套精准的集成数据、一组全面的诊断指标、一套科学的评估方法、一份规范的诊断流程。

老城更新和城市体检是新一轮北京城市总体规划着重强调的两项实施内容,在首都城市治理结构不断下沉的过程中,街区单元是政府推进“精治、共治、法治”的末梢主体,也是政策落地、民意生根、市场回应的基本载体,在街区尺度展开精细诊断具有“一沙见世界”的意义。

2017年,北京市城市规划设计研究院联合4家单位、对接3个管理主体开展了《基于街区诊断的大栅栏地区城市更新模式研究》,历时9个月,经历3个研究阶段、6轮实地调研、9场专题访谈、7次阶段汇报、26次讨论对接,通过对大栅栏地区的深入工作,创建了一套适用于街区单元尺度的诊断评估体系,也使得“街区诊断”作为一种新的评估范式首次得以尝试和应用。

图3:课题研究与组织框架图

诊断之初遇到的第一个难题是基础数据不足。街区诊断所需要的数据,不是常规统计数据,而那些能够渗透到街区层面复杂现实的接地气的数据。而这些数据在现实中往往被分隔在不同事权单位手中,或者需要一手调研获取。为了精准诊断,课题组综合运用了十余项技术方法,借助“大数据爬虫、热感识别、机器学习、语料提取”等最新技术手段,集成了部门管理数据、一手调研数据、开源大数据、年鉴统计数据四类基础数据,建立了大栅栏街区人、地、房、路、规划、产权、设施、经济、历史、违建全要素数据集。

表1:大栅栏街区诊断基础数据明细表

诊断的第二个难题在于多主体之间观点莫衷一是。对此,课题组面向居民、商户、游客、专家、管理者五类群体开展了全样本、多视角的社会意愿调查。以“第一人称”视角进行角色扮演,通过“以其之位,体其之会”的方式,切身体验在地居民的生活与诉求;以“第二人称”视角进行问卷咨询、入户访谈和邀请式公众参与,完成居民问卷共计460人次,深访23人次;商户问卷共计33人次,深访13人次,游客问卷共计195人次,深访7人次,专家深访18人次,管理者深访9人次;以“第三人称”的视角开展热感识别、人本观察、视频采集等工作,拍摄三万余张照片及40分钟纪录片,获取典型空间使用行为和典型人群生存状态,从高频行为与镜头叙事中发掘多样化的空间需求。

诊断的第三个难题是问题错综复杂。为形成准确的判断,课题组进行了国内外案例横向对比、政策演变脉络纵向挖掘、规划历程回溯反思三轮工作。搜寻国内外首都窗口地区、门户或中心地带、旧城传统商业或居住区改造案例;整理改革开放以来文保、旧改、房管、拆违、疏整促等相关实施政策;并回溯反思了2001年以来大栅栏地区的19版既往规划研究。

最终,基于现状要素诊断、公共咨询调查、运作模式梳理三阶段诊断,针对人口结构、住房条件等10类要素,提取出61项代表性指标,整合了实地调研、问卷访谈、观察体验等一手数据以及可达性分析、区位商分析、语料词频分析、多因子评价等数理分析结果。

综上,针对大栅栏街区,课题建立了一套适用于街区尺度的诊断路径和方法集合,完成了核心指标的生成与提炼。然而在接下来使用诊断指标解释问题的过程中,还需要进一步挖掘指标之间的联系与意义,从现象到数字,再从数字回到事实。

三、街区生态

课题以“街区生态”将居民、商户、游客、管理者日积月累创造出来的物质环境、社会交往、经济流动、制度环境汇聚在一个网络状的概念空间中,组成一个类似于生态系统的复杂网络,其核心特点是要素之间相互关联、相互制约和相互促成。在街区生态的网络中,制度铺垫了生境,文化凝固成惯习,城市按照它的本性行动,而空间是一切的结果。城市更新最根本的目标是培育良性的街区生态,而街区诊断的意义,在于发现改良的关键点。

图4:大栅栏地区街区诊断要素与核心指标示意图

1.退化的社会生态:能力、机会、权利的三重贫困

大栅栏是老城区人口密度最高的街区之一,有着弥足珍贵的日常多样性、社区纽带和地方特性,同时也是一个老龄化、低收入、弱势群体集聚的城市底层蜗居地。

从人口结构看,企业改革、住房分配制度改革、市中心功能调整等外部变迁播下了新城市贫困的种子,国营工商单位离退休人员、下岗人员、在业低收入人员因无力离开低成本的住房洼地而集聚;后来随着老城居民迁出和外来商户迁入,京腔京韵逐渐被南腔北调取代,本地居民的代际传承出现断层,青年人、高收入者、高教育水平者逐步“逃逸”,人力资本积累的起点与机会双双陷入劣势。

图5:大栅栏社会生态关键指征示意图(人口结构)

从住房条件看,大栅栏胡同院落经历了多时期的密集填充和加建翻盖而转变为大杂院。环境拥挤破败、公共设施匮乏,局促的生存空间无法提供居民有尊严的生活。这种情形下,大多数居民期盼腾退,却不得不考虑城市高企的房价和远离市中心增加的生活成本,倾向于将改善贫困的希望押在与政府的一次性博弈之上。据访谈了解,2017年大栅栏平均腾退成本已然高于当地二手房价格,加之公房产权的不完整权利,可以说能力贫困、机会贫困、权利贫困的叠加几乎完全限制了大栅栏人与房的流动性。

图6:大栅栏社会生态关键指征示意图(住房结构)

2.弱化的经济生态:无力自持的文化街区

大栅栏作为传统商业区和历史文化街区,承载着文、居、商、旅复合功能,文化是其最具魅力的无形资产,却在商业和旅游趋同驱利的业态演化下走向式微。

从产业功能、设施业态和文化资产来看,大栅栏目前已成为“配套”天安门旅游市场、提供廉价餐饮住宿消费的“中继站”,服务于外来消费群体的经营性设施远远多于满足在地需求的服务性设施,而文化功能也大多仅存符号。“外向服务”的业态非但没有给本地居民带来多少经济上的“实惠”,反而因旅游和商业过载给基层治理造成了困扰。而加剧这一取向的是越来越多的公共财政投入到街面风貌的修缮,难以触及看不见的院内环境、市政管网、民生服务等维系街区生命力的深层治理领域。

从国内外历史文化街区的经验来看,只有建立了与在地生活的相关性、人们能够使之成为生活的一种方式、社区能够建立自我维系的责任感,文化才具有永续性和生命力。大栅栏无力自持的局面,很大程度是居住条件的衰败、传统商业的异化、旅游的冲击破坏了滋养大栅栏文化基因的市井生活土壤,造成文化资产集体沉默。

图7:大栅栏经济生态关键指征示意图

3.僵化的管理生态:街区衰败的制度根由

管理生态僵化是大栅栏街区衰败的制度根由,归结有三。

一是房屋产权问题,大栅栏75%为直管公房和单位产,由于维护修缮主体责任不清、房屋财产权的统规自建机制失灵,导致房屋陷入整体性持续衰败,同时也滋生了私搭乱建、人户分离、违法转租等问题,违法建设难确、难拆、难管。不仅如此,老城平房区公房在九十年代房改政策执行不彻底导致公房承租者沦为这二十年住房土地资产升值的掉队者,是老城新城市贫困的根源之一。即便是现在,腾退后流转到实施主体手中的直管公房,不能出租、不能改变居住用途、不能擅自改造,且需要支付每月房租,仍是一类十足的负资产。

图8:大栅栏管理生态关键指征示意图(产权结构)

二是土地发展权问题,受高“影子地价”影响,在法定规划和登记的土地现状用途之下,存在大量未改变土地登记用途的自发性功能变更。根据课题组的逐院摸查,大栅栏有9.7%的用地使用实情与登记不符,大部分为居住或保护区内居住用地用作商服经营。这些商业很难说是违规,因为规划之初就希望用兼容性地类来保留这种弹性,但是传统规划对存量土地用途变更缺乏弹性引导,这些在地实际需求的反映缺少合法变更的渠道,停留在管理的灰色地带,间接助长了商业零散化、低端化、非正规化。

图9:大栅栏管理生态关键指征示意图(土地用途管理)

三是分散化治理问题,大栅栏辖区内实施主体多元,而现实中却没有在“物业管理”层面形成合力,这些都是老城更新公共政策缺失的表现。从“需求侧”来看,居民、商户和游客最关心的是空间狭小、漏雨积水、厕所洗手等最日常的“基础民生”问题。从“供给侧”来看,应该在扩大财政供给和制度供给的同时,减少费而不惠的形象工程。

图10:大栅栏管理生态关键指征示意图(公共治理)

综上所述,大栅栏“街面光鲜、院里萧条、房内贫困”,反映了当前空间治理的逻辑错位,这也是居民无力自治和公房产权局限、存量更新机制不畅、管理多头分散等引发的无奈。

四、更新模式

从街区诊断到城市更新,是一个发现问题、对症下药、针砭要穴、综合手术的过程,对于以大栅栏为代表的老城地区,改良制度土壤是优化街区生态的根本,“针灸”式的关键性政策输出最为关键,在此基础上,“方剂”式的更新策略与“手术”式的行动菜单才能表里相辅,得以实现。

大栅栏城市更新首先要回答“建设一个怎样的首都窗口地区”,结合中轴线申遗、长安街沿线功能优化调整以及街区可持续再生的要求,课题将未来大栅栏的定位归结为“胡同博物馆、都市会客厅”。同时按照总体规划,需要串联城市公共空间、升级“文化探访路”,以更多满足市民文化和商务交往需求。

从破题思路来说,课题力求实施方案与公共政策相结合,初步将大栅栏分解为15个功能组团,提出了“利益捆绑、东西联动、高配设施、分段实施”的渐进式小规模更新模式。实施的关键在于阻止“政策性衰败”(王军,2017),真正使房屋、资金和人口“流动”起来。

关键点1:破解产权问题

借鉴巴西贫民窟改造的思路,不论归公还是归私,只有产权边界清晰、主体明确,才能衍生出发自公共利益或私人利益的自发维护。

对于直管公房的腾退更新,大栅栏已有的实施方式是以高价盘整的方式回收产权,而今年西城区最新颁布的政策明确了“保障对保障”的实施思路,直管公房腾退不再补偿产权房,而是与其他类型保障房进行承租权置换,实现以改善居住条件而非一次性盈利为目的的迁居。

而在未来更应该推动的是,以居民为中心,完善基于财产权保护和不动产交易租赁的公共政策。在公房产权回收补充经营或公共用途之外,鼓励原住民回购公房,鼓励产权人参与房屋修缮,确保房屋质量流水不腐。

关键点2:解绑土地发展权

城乡规划之所以举足轻重,最根本的原因在于其界定了土地发展权,从而决定了土地的市场价值。

在从编制到实施的前半程里,规划可以采用兼容性地类等技术手段来保留这张蓝图里适度的弹性,以应对实施过程中的不确定性。但对于老城地区,一次性编制、阶段性更新的规划编制方式很难深入到产权格局内部,响应多变的市场需求,正是因为认识到这一点,深圳、上海等地在城市更新办法中相继制定了自下而上的土地用途和容积率依申请变更规则,通过存量用地动态管理补充面向存量更新的规划体系。

因此,老城更新最迫切的是围绕地权重构探索存量土地动态管理机制,适应老城细碎的产权和灵活的需求。这一机制的要点包括,基于利益相关方博弈平衡的变更申请;基于土地价值评估和补足出让金的变更处置;基于成本公摊和利益分成的土地增值收益共享;基于潜在土地价值估算和捕获的土地发展权补偿等。

关键点3:打破资金瓶颈

现行标准下实现大栅栏更新目标成本高昂,很大一部分原因在于居民将腾退看做与政府的一次性博弈,这一过程相当于政府和实施主体买断了土地溢价的机会,先期垫付了居民对于土地溢价的期望,而这个期望中带有很大的寻租成分。

改变这一困局的办法是促进居民和政府形成利益共同体,鼓励私有产权或未来回购公房产权的居民以房入股,公平负担、均享溢价,带动改善性社会资金回流,实现保护资金的良性循环。

关键点4:实现管理统筹

通过创建开放式街区的物业管理机制,促进社会资本积累和公共产品提质。

第一,借鉴参与式预算机制,从公共收支决策开始培育社区自治能力,强化社区纽带。

第二,借鉴商业促进区模式,由当地业主、商户、企业组成委员会,与政府合作,支持公共产品的供给,特别是能够激活土地价值的高品质公共服务和高水平业态,例如,借助“煤东”(煤市街以东)北京坊等商业资源的运营带动“煤西”的民生治理。

第三,借鉴社区发展公司模式,使多个实施主体与管理主体整合为统一的在地服务商,探索成立管委会,以整合分散的治理权责。

本课题是新一轮北京城市总体规划指导下第一个基于街区诊断的城市更新研究,是对现状大栅栏街区生态状况的一次透视,也是对过去老城更新机制的一次检视。未来,随着大数据技术在多规合一和微观治理领域中的深化应用,街区诊断将为其它地区提供更广泛的借鉴。

然而数据的发掘和呈现并不是街区诊断的终点,课题组希望将来能够在“客观调查的全要素分析、主观调查的全样本调查、更新模式的全情景参照”基础上,进一步深入细碎产权和微观利益、优化存量规划机制,切实优化政策供给、推进首都空间治理。

作者信息

徐勤政:男,博士,高级工程师,北京市城市规划设计研究院

何永:女,博士,教授级高级工程师,中国城市规划学会城市生态规划学术委员会副主任委员,北京市城市规划设计研究院,规划研究室副主任

甘霖:女,硕士,工程师,北京市城市规划设计研究院

杨兵:男,硕士,工程师,北京市城市规划设计研究院

刘剑锋:男,博士,副教授,北京建筑大学建筑与城市规划学院

熊文:男,博士,副教授,北京工业大学建筑与城市规划学院,院长助理

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