您当前的位置: 中国城市规划网>资讯>深度报道> 正文

陆铭:北京和上海的城市规划,要超越行政管辖思维

2018-09-12 10:32 来源:陆家嘴杂志

中国大城市扩张和人口增长,与政府控制大城市规模的决心,是一对突出矛盾。如何走出一条适合中国城市化的道路,是很多学者研究的话题。上海交通大学特聘教授、博士生导师陆铭是城市化专家,他一直主张中国走大城市化发展道路。近期,陆铭接受采访认为,都市圈规划要超越行政管辖思维,统筹来做,“在集聚中走向平衡”。陆铭从都市圈人口数量、二三线城市共同点、户籍制度改革和一线城市房价等问题上,对此观点做出解释。

陆铭 上海交通大学特聘教授、博士生导师陆铭 上海交通大学特聘教授、博士生导师

“现在上海和北京的规划,不应该做上海市和北京市的规划,应该做上海都市圈和北京都市圈的规划,要超越行政管辖思维,统筹来做。”

上海交通大学特聘教授、博士生导师陆铭近日在接受《陆家嘴》杂志专访时表示,“预测未来一线城市的房价,如果货币往上超发、人口继续流入、控制土地供应,三个条件同时具备,很难说顶在哪。”

记者:您有一个观点“在集聚中走向平衡”,即城市的集聚效应不仅能提高效率,也让地区之间获得人均收入意义上的平衡发展,但不少大城市采取人口控制措施,你怎样看待?

陆铭:什么叫城市?比如北京、上海是不是叫一个城市?99%的人都以为北京、上海是城市,其实不是。严格来说,北京和上海所管辖的范围都已经是个都市圈概念,甚至在目前状况是个城市群概念。

中国的城市是按照行政管辖单位来定义的,你知道上海有多大?北京有多大吗?北京的面积就相当于东京都市圈的面积。我们现在由于没把这个问题搞明白,我们在统计上把北京统计为2100万人,上海是2400多万人,然后再拿这个数据去跟别的国家的城市去做比较。

别的国家城市怎么定义?它的城市是一个自治单位,城市的产生是自下而上的,比如说美国,如果我们是一个5万人口的小镇,现在觉得我们可以自治,就可以投票说我们是不是可以成立一个市,所以有一个华人十几岁当了市长,就是这么产生的。它们的城市天然是小的。

我们的城市是一个市管县的制度、地级市管县级市的概念,这不是一个城市概念。中国的地级市都不是一个城市概念,是一个城市下面带几个县级市的概念,根本不可比。

上海中心城区1200万人,东京都1300万人,你说我们大不大?所以,我们首先要把这个基础的事情搞明白。

但是问题来了,我们没有想明白人家为什么到北京上海去。其实,大家是出于对美好生活的向往才到北京上海。道理很简单,钱多。比如上海和北京的保姆价格六千到八千元随便找,月嫂价格高一点有一万五。我如果在老家呆着,按今天城市和农村的人均收入差距三倍,地区之间的人均GDP最高的地方是最穷的地方四倍多,你说我来不来上海?

你的问题实际上问到了什么问题?就是我们看中国的问题,不管是城市问题还是区域问题,城市的问题放在国家的范围看,中国的问题要放到全球范围去看才能看明白,不能单独看一个地方。

记者:你觉得未来大城市的相关规划会不会有所变化?

陆铭:现在提长三角一体化,你觉得长三角一体化怎么推进?要是控制人口,怎么推进长三角一体化?怎么发挥上海的领头作用?

我告诉你一个指标,如果我们算城市群的首位度(就是最大的城市在城市群里面的人口份额和GDP份额),不管是上海还是北京,都是偏低的,就是我前面讲到把问题放在全球看,你不要单独看上海。

你看上海,上海比苏州厉害,比南京厉害,没问题,但你的参照系是谁?你的参照系是纽约在东部城市群、美东城市群里面的地位,你参照的是东京在日本东海岸城市群里的地位,一比就知道,上海、北京都太小。

还有一个问题,如果上海控制土地供应的话,是不是必然会导致上海跟江苏和浙江周围的中小城市间出现一个环状的绿色的地带?从经济学的角度来讲,是不是就是个隔离带?比如虹桥碰到的问题就是,虹桥的土地怎么安排?虹桥跟江苏邻近的地方,中间的绿色地带要不要保留?如果保留怎么建虹桥?如果不保留,必然农业土地要变成建设用地。土地一变,人怎么办?怎么会控制得住?

把上海的发展放到全国、或者长三角一体化来看,这个问题的答案是非常清楚的。上海对于长三角的带动作用,实际上更多地通过往西走来带动。举个很简单的例子,如果今天我们在长三角一体化的基础上面,来考虑国际机场的选址,恐怕不会把国际机场选在浦东,因为浦东它的辐射半径一半在海里。

如果按照经济规律来讲,虹桥这块地方不光是跨越四个行政区的问题,应该再把周边浙江和江苏临近的县级市拉进来,一整块连起来,密集的轨道交通通过去,变成一个新区。

但是你看这就跟我前面讲到的土地、人口问题相矛盾。现在上海和北京的规划,不应该做上海市和北京市的规划,应该做上海都市圈和北京都市圈的规划。这规划要怎么做?要超过行政管辖边界,由更高层也好,规划办公室也好,它必须超越行政管辖思维,统筹来做。

这件事情我经常呼吁,我说今天就算立即启动上海都市圈的规划,都已经比东京晚60年了,还要等到什么时候?

记者:一线城市以外还有更多的是二三线城市,你看好哪些二三线城市?有没有一些共同特点?

陆铭:共同特点就是有两种类型,一种类型就是在中国最强大的几个都市圈里的二线城市,放在全国就是新一线,比如说最典型的就是南京、杭州,它们在长三角,就是个二线城市,但是由于整个长三角体量大,如果你展望未来,长三角这个地区可能集聚更多人口,而在集聚更多人口的时候,其实更多集中在少数几个大城市。

如果按照经济规律来的话,上海人口要增长,南京、杭州人口也要增长,甚至有可能连杭州和南京的发展都要超越行政管辖思维。比如说我老家是马鞍山的,你不一定知道,马鞍山历史上归南京管,今天马鞍山通高铁到南京15分钟,南京的禄口机场离马鞍山很近,而马鞍山也有国际机场,如果要是按照经济规律,南京、马鞍山实际上就连成一体了,但是现在按照我们的行政管理边界来看,协调起来非常困难。

第二种类型,就是在中西部的一些区域性的城市群里面的龙头老大城市。这个包括什么?就是武汉,成都,重庆,再加上西安,分别是华中,西北,西南区域的中心,因为中国很大,城市体系一定是有一个主中心、一个次中心,全国的主中心就是长三角,珠三角,环渤海湾地区,华中、西北、西南也要有中心,所以这几个地方也会成为新一线的这个城市,所以它就跟区位,跟城市的功能有关。

记者:三四线城市“棚改”政策有所调整,未来房价是否还有上涨空间?

陆铭:现在一些流行的看法,认为棚改推高了房价,我可以告诉你,这一点在学术界是有争论的。最近有研究也表明,棚改的作用没有那么大。

我个人认为三四线城市的房价上涨跟货币超发有关,再加上一线城市限制需求,导致很多原来可以在一线城市购房的需求,被引导到了三四线城市。具体点,中国有一个庞大的人群,他们在沿海地区,特别是沿海一线城市在打工,而且有点积蓄,30岁上下,现在由于一线城市的政策,他们觉得我在一线城市待不下来,正好这个阶段,三四线城市有大量的住房库存,而且前些年有些在三四线城市,房产商做营销做得不错,这波人回去买房子去了,把三四线城市房价推高了。

借助你的问题,我觉得可以问一问,我们今天谈的问题是个短期问题还是长期问题?短期可以由政策调整;长期,你就要问了,全世界范围都在出现小城市人口向大城市集中的趋势,你觉得中国会是个特例吗?

如果你认为中国是可以成为特例的,你继续到三四线城市买房子,如果你要觉得这不可能是个特例的,你就知道,它恐怕就只是一个短期的现象,这一点房地产商最明白了,你去问问一些大房地产商,它们是不是继续在三四线城市拿地,你就明白了。

记者:目前许多二三线城市推出了落户优惠政策,是不是意味着户籍制度改革正在朝积极的方向发展?

陆铭:城市发展要尊重城市发展的规律,那么城市发展规律是什么?我们先把这件事情想明白就清楚了。城市发展规律三条:第一条,经济发展水平越高,城市化率越高,这意味着农村人要进城;第二条,人口从小城市转向大城市。这两条都跟户籍有关。第三条跟户籍相对来讲没有那么大关系,其实你仔细想也有关系,全世界大城市人口从郊区重新回到市中心。

就仅前两条,涉及到什么?涉及到人从农村向城市转移,和小城市到大城市转移,都跟户籍制度有关。人客观上存在跨地区和农村城市之间的流动需要,为了什么?为了工作,为了收入,为了更好的生活质量。所以你如果看到世界城市发展的规律,就应该坚信户籍制度一定会改。

现在的做法都是权宜之计,先把农村跟城市的户籍的壁垒给打消掉,先把小城市二三线城市户籍壁垒给拿掉。现在就是三四线城市把户籍制度给放开了,大家去,有些人去了,有些人甚至觉得我老爹老妈在老家,我不如现在就回去照顾他们,反正一线城市待不下来。但是是不是所有人都去了?大城市能减少多少人?一两万?对比重几乎没有任何影响。没走的人怎么办?限制买房,限制上学,能一直这样下去吗?

在中国现在的情况下,就是我在这里居住、就业、纳税,但是公共服务是有差别的,社会保障也是有差别。如果把眼界放开一点,看看全球是怎么走的,规律怎样的,怎么一个发展方向,很多事情就清楚了。

记者:你觉得一线城市房价的顶在哪里?有哪些可以供判断迹象?

陆铭:一线城市的房价有没有顶不是由谁说了算,你看几个变量,第一,货币发行总量,包括通胀指数;第二,你看人口流动趋势,第三,土地供应。如果要是三个条件同时具备,货币往上超发、人口继续流入、严控土地供应,很难说一线城市顶在哪。

相关新闻

学会声音

更多

规划动态

更多

规划会客厅

更多

城镇化进入下半程,未来的路该怎么走?