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樊杰:40年来中国经济地理格局变化及新时代区域协调发展

2019-01-25 09:51 来源:《经济地理》

编者按

本文建立了未来中国经济地理格局演变探讨的基本框架,应认知信息化支撑的流动空间、资源环境承载力基础条件、以及不同人群对人居环境需求等的变化及其对经济地理格局变化的影响作用,提出新时代促进区域协调发展应把区域功能定位和区域公平性作为前提条件,把引导人口继续向东南半壁适度集聚、以及着手大西北合理开发作为缩小大尺度区域差距的新战略,把形成各具特色、但满足人的居住生活和事业发展的综合价值是相等的城乡空间格局作为协调城乡关系的新途径。

文 / 樊杰,研究员、博士,《经济地理》主编,清华大学中国新型城镇化研究院专家顾问委员会专家委员

在经济社会持续增长、发展的过程中,采用经济地理格局变化的幅度进行衡量,如果按照半个世纪作为时间尺度,同时考虑500-1000万平方公里的地域范围,尽管我们没有很好的正向方法予以验证,但从反证的角度,很难举出比中国过去40年经济地理格局发生的变化还要显著的先例,因此可以说,中国过去40年经济地理格局发生的变化是全球历史上绝无仅有的。

习近平总书记在改革开放40年重要讲话中指出:“方向决定前途,道路决定命运”。展望未来,在全面实现社会主义现代化的新征程上,应该回答好新时代中国城市和区域发展走什么道路、采用什么模式、达到什么目标的问题,预判中国经济地理格局未来演变的基本过程、趋势和规律是解决国家发展重大战略需求问题的科学基础。

本文在对过去40年中国经济地理格局、城市与区域发展格局、国土空间开发保护格局变化特征认知的基础上,通过对未来发展的理念和趋势的讨论,建立预判中国经济地理格局演变前景的分析框架,并针对未来促进区域协调发展重大问题展开讨论,为进一步完善国土空间开发保护战略和城乡与区域发展战略提出建议。

一、中国过去40年经济地理格局变化的判断

1.1发展过程中产生的经济地理格局的巨大变化

40年来,中国经济地理格局发生了显著变化。中国城市和区域发展跨越了发达国家百年以上的历程,取得了举世瞩目的辉煌成就。1978年的中国,城市化水平只有17.92%,是贫困国家的水准。区域发展也处于极端落后的一种均衡状态,各省区都穷。我国最富裕的省区(不包括直辖市)当时是辽宁省,人均GDP只有680元,即使按照当时我们高估的人民币汇率折算,中国最富庶的辽宁省在当时全球国家(地区)排序中,也仅仅相当于107位左右的水平,属于欠发达甚至是贫穷国家的水平。

今天的中国,城市化水平达到58.52%,已经步入中等发达国家的行列。我国最富裕的省区(不包括直辖市)是江苏省,人均GDP达到107189元,与今天全球各国(地区)发展水平相比,中国最富庶的江苏省的排名已相当49位左右的水平,属于发达地区。这种增长和发展的变化,以及与这些增长变化所关联在一起的产业结构变化、基础设施体系变化等,反映到国土空间上,中国经济地理格局呈现出巨大的改变(参见表1、图1),究其增长、发展格局变化幅度而言,如果按照半个世纪作为时间尺度,再加上500-1000万平方公里的地域范围,很难举出比中国过去40年经济地理格局发生的变化还要显著的先例,因此可以说,中国过去40年经济地理格局发生的变化是全球历史上绝无仅有的。

表1.40年前后中国经济地理特征值变化幅度(注:平均值均为各省水平加总后除以10,GDP增幅折算为可比价)

图1.40年前后中国经济地理特征值变化的空间分布图示(上为城市化率,下为人均GDP)

1.2对过去40年中国经济地理格局变化特征的3个基本判断

过去40年经济地理格局变化所展现的巨大成就,是我国“站起来到富起来”发展成就的重要组成部分。

从4个特区到沿海14个城市到全国城镇化的全面铺开,从开发区培育到中心城市打造再到城市群为主体的城市区域不断完善,从分散的局地发展拓展到轴带开发再到集中连片的发达区域的形成,标志着中国国土开发格局已经成型,为全面实现现代化奠定了稳固的基础。重要区域板块步入高质量发展轨道,中国的城镇化是深刻改变国土面貌的最重要的过程,在城镇化率从52.6%增长到58.5%的过程中,城市生活环境显著改善,重点城市污染天数减少一半,重点地区细颗粒物(PM2.5)平均浓度下降30%以上,这是改革开放以来任何一个城镇化阶段都没有的。

国土的整体品质有实质性提升,我国主体功能区格局逐步形成,我国重点生态重要功能区从436个增加到676个,面积占比从41%提高到53%。区域发展格局有所优化,继京津冀,长江带板块后,粤港澳大湾区的提出使得区域重点开发的板块更加完善,经济龙头带动区域发展的格局基本成型,中部崛起开始显现效果。中部区域的经济总量在全国所占比重有所提高。空间治理体系逐步完善,有些地方党委直接抓2050战略和规划,规划编制特别强调资源环境和空间承载能力,重视国土空间适宜性的研究,人与自然和谐发展格局开始在科学理性规划的指导下趋向较为合理的演进。

过去40年经济地理格局变化表现的特征,与我国“站起来到富起来”发展阶段特征是完全一致的。

辩证的分析,这种特征有正负两个方面。归纳起来,主要表现是:数量增长优于质量提升,眼前效果优于长远效益,短期经济收益显著而长远综合效益常常被忽略,局部事业比整体事业做得成效更显著,部门行业管理较系统性统筹性管理更为成熟。这些特征导致影响我国经济地理格局演变的动力机制出现许多偏差。

从发展理念上,对“青山绿水就是金山银山”认识不足,缺乏“把每一寸土地规划好再建设”的意识,没有“按照一张蓝图干到底”的决心。从现实问题看,房地产和工业园区盲目扩张,导致生态安全和粮食安全的空间难以保障;生产用地低效且占比过高、生活用地过密且空置率高,导致了我国国土空间资源浪费严重。

从体制机制看,该管的国土问题没人管,因中国用于城镇化的土地供给总量是多少没有答案,就必然导致所有城市建设规模加总一定是远远超出合理需求的;或者同一块土地多头管理、重复规划、反复变更,政策统一性和延续性差,投资效益和建设效果不佳[15]。从改革现状看,自然资源资产负债、领导干部资源环境审计、资源环境承载力预警等重大改革任务都困在共用的基础数据不足的一个难点上,同一类空间规划试点任务多个部门同时推进,生态红线、粮食红线、城市增长边界不能在同一张图上协同作业共同绘制,系统性和整体性差导致改革效果受损。

过去40年经济地理格局变化中存在的问题,比我国“站起来到富起来”发展阶段存在的普遍问题更为严重。

一是区域发展不平衡问题更为突出,全国区域间经济发展水平差距不断扩大,省内的中心与边缘区的发展水平差距也明显增加,越是欠发达地区的城乡差距问题越突出。

二是城市和区域发展付出的资源环境代价更大。对我国资源环境超载的关键因子分析,贡献率最大的因子是环境容量,贡献率达到49.92%。其次是水资源,贡献率达到23.13%。环境因子主要是人类活动造成的,人类活动越密集的区域,区域超载问题越突出。因此在我国资源环境超载的区域中,城市化特别是城市群地区、以及我国国土空间开发的轴带区域的环境容量超载、临界超载成为不可持续的主要特征(图2)。此外,华北区域支撑城市和区域安全放心的水资源短缺问题越来越提到议事日程上,成为导致自然水资源短缺的基地底上加剧用水矛盾、影响区域可持续发展的重要因子。三是治理体系和治理能力现

代化水平在城市和区域发展领域表现的更低,改革开放以来,由于重经济改革、经济增长速度和经济效益,轻生态建设、环境质量改善和综合效益,空间治理能力和治理体系现代化问题一直没有被提到治国理政的高度上来。空间规划不成体系,城乡规划、建设、管理的法律效应不强,尚缺乏按照一张蓝图干到底的体制机制保障,这次国务院机构调整中的重大变化就可以得到佐证。

图2.我国资源环境承载状态评价图(2014年)

二、预判中国经济地理格局演变的基本框架

习近平总书记在展望未来时指出:“只有顺应历史潮流,积极应变,主动求变,才能与时代同行”。展望未来,在中国经济地理格局变化,特别是城市与区域发展道路、模式、方针等方面,依然没有可以奉为金科玉律的教科书。这就客观要求理论创新,要求经济地理学科建设,要求用创新理论揭示未来发展规律和指导未来健康发展,使中国经济地理格局的变化应全面融入“富起来到强起来”的全面实现现代化的进程当中,努力实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续的发展。

2.1要符合高品质国土空间的内涵和新要求,重新审视和确定城市和区域发展战略取向,实现发展理念和指导思想的根本转型

有两个理念至关重要,其一以人民为中心,不仅城市让人民生活的更美好,乡村也要让人民生活的更美好,我国处处都要让人民生活的更美好。城市和区域发展质量只有人民的广泛认可才是达标的。其二青山绿水就是金山银山,要根据不同功能区、不同自然地理背景、不同社会经济发展阶段,确定自然秀美的高质量国土空间内涵,中国未来城市与区域的发展模式必须是人与自然和谐的、应该是具有可持续性的、也必然是美丽的。

2.2要顺应新时代中国国土空间总体格局变化的基本趋势,深刻认识新时代城市与区域发展的重点任务

有三个方面的基本趋势既是我国城市和区域发展的重大机遇、也是严峻的挑战。

第一认知信息化支撑的流动空间的变化和影响。以智慧城市、智慧区域应对信息化条件下流空间的壮大,无疑是一种明智的抉择。而随着“流”从资金、技术、能量、信息和物质越来越收敛到人才流动,满足高素质人才的人居环境和区域环境打造就成为现代城市和区域发展的重点任务。通常而言,人才在宏观尺度上区位流向的关键因素是良好的人居环境、可观的经济收入和和谐特色的文化,创新流节点的功能层级、节点形成的交流平台的影响力以及基本公共服务品质构成了人才流动区位指向的核心要素。因此,智慧城市和智慧区域着力要解决的问题,就是如何按照人才流动的规律塑造良好的环境。

第二是基于资源环境承载力的基础认知城市与区域发展,发展与承载力相均衡已经成为底线、基本标准,营造高品质的资源环境系统成为美丽颜值的核心任务。第三是要充分考虑不同人群对人居环境需求变化所带来的城市和区域发展牵引力,未来的城市与区域发展应该是包容性的、应该是公平的,每个人都能够在这样的空间中找到自己的位置、实现自己的价值、享受自己的人生。

2.3要贯彻落实国土空间开发保护的重大战略,把城市与区域发展切实融入新时代伟大工程、伟大实践当中去

聚焦解决不平衡和不充分的区域发展战略中,建立以地方优势为特色的国土空间开发保护体系,实现城市、乡村各具特色但价值均等的新型城乡发展格局,建成经济社会生态效益相统一、基本公共服务均等化的区域发展新格局。

高度关注并适应发展动力转型及区域创新体系建构战略,以科创中心为枢纽、以科技成果产业化链条为纽带、以全面实现科技创新驱动产业发展为网络,塑造并夯实新型城市化和区域可持续发展的新动力基础,适应社区创新促进产城深度融合,适应城市区块创新加快三产融合的步伐,适应区域创新引导城乡融合的实现。

必须响应新的自然保护地体系优化战略,在国家尺度上建设以国家公园体系为代表的国家公共绿地,在区域尺度上重视生态红线、资源开发上线、环境容量底线对区域和城市发展的硬约束,在城市尺度上塑造新型城市生态网络和扩大开敞绿色空间占比,实现绿色发展方式和绿色生活方式转型,努力建设生态品质优越、产业富有活力、生活美满幸福的新型城市与区域。

三、新时代区域协调发展:前置条件和重要方面

基于问题导向,新时代经济地理格局的演变应该是与摆脱资源环境为代价换取一时一地经济增长的发展方式相适应、有助于解决城市和区域发展不充分不均衡的问题;基于目标导向,新时代经济地理格局的演变应该是以人的全面发展为核心且人与自然和谐共生,沿着生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路变化的,应该是与绿色发展方式和生活方式以及美丽中国的现代化目标相适应的。其中,区域协调发展可以成为预判、讨论新时代中国经济地理格局演变的一条主线。

3.1对新时代经济地理格局关键过程

如果展望2050年的远景,经济地理格局演变应该趋于稳定,呈现空间3个均衡的态势。而在这个过程中,城乡协调发展成为经济地理格局变化中的主体形态,呈现3个综合价值趋于一致的态势。此外,流动空间的充分发展,也开始步入空间边际效应明显递减的过程,对经济地理格局的影响又趋向于向起点的回归,收敛于自然空间承载力、地域功能适宜性所塑造的国土空间开发保护格局。

经济地理格局演变趋于稳定,突出的特征:

其一,人口与经济的空间分布相均衡,目前我国沿海地区GDP占全国的比重大约是60%左右,如果这个比重依然维持下去的话,东部沿海地区的人口比重也将达到60%左右,这样,人口将进一步向中国沿海地区集聚,我国三大城市群地区依然成为我国人口主要集聚的目的地。特别是三大城市群地区人居环境得以修复和优化之后,其区域的综合优势成为吸纳人口和发展经济的重要力量。

其二,经济与资源环境的空间分布相均衡,在以资源、环境、生态和灾害等要素共同构成的空间自然承载力、以及叠加社会经济发展条件而成为的地域功能适宜性等双维作用力的共同作用下(图3),按照生态文明的建设要求,经济发展从属于空间自然承载力的综合约束,同时又因功能适宜性的作用而在市场机制下具有基础竞争力,因此,经济分布的基本格局在国家尺度上与我国水热条件和地形条件的空间分布具有很高的耦合性。

其三,人类活动的数量增长类指标与质量改善类指标的变化趋于空间均衡,这是发展方式的要求、调控手段的作用、以及规划目标的引导等综合作用共同产生的结果。总之,未来经济地理格局演变趋于稳定,逐渐收敛到功能适宜性和空间均衡方面。经济地理格局变化的核心动力,将是由于各地区对新需求、新机制、新因素等的响应程度有所差异,而出现的均衡关系被打破、且在相当一段时间非均衡成为主导趋势、经过一个倒“U”型的均衡演变过程,经济地理格局又趋于均衡。

图3.影响经济地理格局演变的分析框架

此外,新型城镇化和新型城乡协调发展格局,成为国土空间格局变化的主体形态。突出的特征,其一,城市类型多样但综合价值趋于一致;其二,城、乡形态特色鲜明但综合价值趋于一致;其三,各区域自然、文化特色不同但综合价值趋于一致。此外,流动空间产生的空间效应趋向减弱,边际效应趋于向经济地理格局的原点回归,收敛到与空间自然承载力和地域功能适宜性所耦合的国土空间开发保护格局。

3.2新时代区域协调发展的前置条件

我国区域协调发展的前置条件有两点:

其一,每个区域要正确认识、准确把握在全国甚至在全球发展格局中的定位,定位就是区域发展特色所在、是优势所在、是竞争力所在,也必然是确保区域持续健康稳定发展的客观基础。这是区域协调发展的前提和关键,区域协调发展一定是优势互补、相互促进、共同繁荣的发展。这就要求我国各个区域都应该按照主体功能定位,按照生活空间宜居、生产空间集约、生态空间秀美的要求,确定发展目标和路径。

其二,也必须看到,由于不同区域在美丽中国建设中的功能定位不同,有的区域更多是履行生态安全屏障功能,有的区域则以生产粮食为主,有的区域则按照自然规律和社会经济规律成为人口和经济集聚的区域,这样就导致在经济收益上存在巨大差异(表1),往往生态保护越重要的地方、提供商品粮比重越高的地方,反而越穷。这就需要进行体制机制改革,通过落实生态产品价值的系列制度创新实现收益,通过粮食产品补贴实现收益,通过财政转移支付实现收益,还需要通过基本公共服务均等化托底。

表2.我国不同主体功能区人均收入水平比较(2010年)

3.3新时代区域协调发展的两个重要方面

新时代区域协调发展的第一个重要方面

我国区域协调发展最突出的表现,是我国正在经历着沿海和内陆发展不均衡、向南方与北方发展不均衡的转变,沿海和内陆、南方和北方的发展不平衡是区域协调发展长期以来老问题与新问题叠加的综合表现。东北地区、西北地区的发展相对比我国西南地区、东南地区发展缓慢,而西南的云贵川、以及位于东南半壁的福建等区域经济的加快发展,成为区域发展不均衡出现新特点的主要原因。

解决东北和西北发展问题,其中西北发展准确地说是蒙藏和西北地区形成的中国西北半壁——可称为大西北的发展更为艰巨,应该在人口有序流动减轻大西北资源环境超载的同时,在新时代的大背景下有大思路、大工程,才能把西部大开发的伟大事业推向一个新阶段,彻底解决我国区域发展不均衡问题。

大西北步入发展新时代的优势依然是自然资源禀赋的优势,包括已经形成的战略资源储备基地的有序绿色开发、特殊生物资源和农副产品资源的深加工利用、可再生能源的开发以及基于能源优势形成的高耗能产业体系、独特的自然生态和人文社会风光提供的游憩目的地等,在交通基础设施改变、“一带一路”的实施大格局、信息化智慧化网络系统的支撑下,这种发展成为可能的现实。大西北发展的最大短板是科技创新能力,而且创新能力同东南半壁的差距不断扩大,较经济发展水平差距程度扩大的更为严重。所以,破解科技创新短板难题、是新时代大西北发展的关键(表3)。

表3我国东部与西部地区在科技创新能力方面差距变动情况

新时代区域协调发展的第二个重要方面

我国区域协调发展的核心问题,依然是城乡协调发展的问题。在长期发展过程中,我们走过两个弯路,一个弯路是早期割裂城乡关系,突出城市发展和城市化进程,导致城乡差距不断拉大,城市反哺乡村发展的机制非常薄弱,城市辐射带动乡村发展的能力一直难以壮大。另一个弯路是近期在突出城乡一体化进程中又再搞城乡一样化,既不适合农业生产方式的空间载体需求,又抹杀了乡村在整个居民点体系中的价值,最终将不适应人类在人居空间需求方面的发展规律。从人口流动上,早期突出单项的人口从乡村向城市的流动,后期又出现无序的城市人口在乡村占据第二生活空间的问题。

未来,中国的城乡关系一定是在新型城镇化和新农村建设两股力量共同作用下的科学合理的协调过程,一定是具有中国特色的城乡发展新格局。从人口流动上,城乡必须是双向合理的流动,城与乡才能够在人口流动中双双获得活力,这就要求建立城市能够留出乡村转移人口的机制,同时要创新城市人口转移下乡的制度保障。从居民点特色上,城乡必须是各具文化特质、各具自然生态特点、各具社会形态、建筑风格和规划品质、以及与各自人口构成和产业特质相适应的居民点。从均衡发展上,要实现基本公共服务均等化,特别是乡村在基础和公共服务设施建设水平方面不拖乡村人均环境和人民生活福祉的后腿。总之,未来中国新型城乡协调格局是各具特色、但满足人的居住生活和事业发展的综合价值是相等的空间格局。城市让人的生活更美好,乡村也一样让人的生活更美好。

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