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理性规划 | 王富海:二八定律与理性规划

2019-03-04 10:34 来源:中国城市规划网

导读

习近平总书记指出:“规划科学是最大的效益,规划失误是最大的浪费,规划折腾是最大的忌讳。”因此,城乡规划工作的未来发展必须“顺应城市工作新形势、改革发展新要求、人民群众新期待”,在“认识、尊重、顺应城市发展规律”的基础上,努力提高规划的合理性,这是城乡规划未来发展的基础所在。中国城市规划学会学术工作委员会编撰了《理性规划》一书,厘清当前中国城乡规划发展中的问题,并引发对未来前景的思考。中国城市规划(微信号:planning_org)特推出“理性规划”专栏,节选书中精彩篇章与读者分享。

王富海 中国城市规划学会常务理事、学术工作委员会副主任委员、城乡规划实施学术委员会委员、深圳市蕾奥规划设计咨询股份有限公司董事长兼首席规划师

1897年,意大利经济学家帕累托偶然发现19世纪英国大部分的财富总是流向了少数人的手中。此后,他对不同时期、不同国度的资料分析也呈现出同样的规律:社会上20%的人占有80%的社会财富,这就是“二八定律”[1]。

由于差异性和主次矛盾的存在是事物发展的普遍规律,二八定律逐渐成为各个领域不平衡现象的简称,而不论实际是否恰好为20%和80%的比例。就传媒业来讲,二八定律呈现如下现象:

·传媒业的产值80%来自技术设备业,只有20%来自内容产业(技术法则);

·传媒内容业20%的产值在新闻,80%的产值在娱乐(娱乐法则);

·20%的收入来自主业,80%的收入来自相关商品开发(副业法则);

·带来80%利润的是20%的客户(贵宾法则);

·20%的强势品牌,占有80%的市场份额(品牌法则);

在产品同质化的形势下,方便是产品被选中的决定性因素(市场法则)。这些法则,反映了投入和产出之间可能存在的不平衡关系,是决策和经营的重要依据[1][2]。

二八定律揭示的事物发展的不平衡性是客观存在的,其核心是在任何一组分类中,最重要的只占其中一小部分,其余的尽管是多数,却是次要的,在判断和管理中要善于抓住关键的少数,永远不要平均地看待、分析和处理问题,这一点在城市发展上同样适用。历史文化名城名镇之所以吸引人,80%普遍同质,20%高潮迭起。大量的城市色彩案例研究表明,城市中面积最大的区域往往不是一个城市对外来者的重点印象区域,反而是那些功能、区位、环境比较特殊的小面积区域决定了人们对城市色彩的整体印象。因此,二八定律可作为城市色彩规划中的主要控制法则(韩冬)[3]。可见,城市规划行业也自觉不自觉地应用到了二八定律,甚至规划行业工作对象与工作方法的关键选择,也十分契合二八定律。但在关键的理论和制度设计上,现行规划却有违客观存在的不平衡性,需要进行理性认识和理性改进。

01 二八定律在城市规划中的既有应用

二八定律与我们熟知的辩证唯物论中有关主次矛盾的论述异曲同工,如何在多重矛盾中抓住主要矛盾?如何在复杂对象中选择关键的工作对象?如何将有限的能力和精力投放在最有效的环节?这些问题已经是日常工作中的常识。受常识的影响,面对极其复杂的工作对象,城市规划工作中的许多方式符合二八定律的特征。

1.1 城市规划工作对象的二八选择——城市空间

城市是多要素复合性有机体,从任何一个角度都可以解释城市并作出规划,多年前听周干峙先生将其喻为盲人摸象,让我感触至深。如今中国快速城市发展后建设效果欠佳,来自各个角度的指责喷涌而出,纷纷认为从他们的角度入手做规划可以拯救城市,甚至一位旅游规划教授号称其要开设“城市医院”!

城市规划作为主观行为,与作为客体的城市之间具有复杂的作用与反作用关系。场所与行为、发展与建设、整体与局部、综合与单项、时间与空间、理想与现实、必然与偶然,城市发展中的上述每一对关系都很难处理,如果把这些选项叠加起来,其复杂程度可称为一团乱麻。在复杂的关系中间,城市规划选择了工作的关键要素——空间,确立了工作的关键方向——塑造理想空间,而将具体影响城市发展但作用机制极为复杂的社会行为进行了弱化处理。这样的选择,客观上符合了二八定律。

尽管城市规划在技术上起源于建筑学,但作为一项独立的专业工作却发轫于工业革命后引发的城市问题。在17世纪的英国,面对严重的公共卫生问题,政府并没有将解决问题的方法局限在卫生领域,而是延伸到空间布局。通过空间关系的处理,所要解决的问题从末梢延伸到源头:分割住区以避免流行病传播——建立垃圾收集系统以减少其对人的伤害——生活用水避开污染河道——工厂与住区逐步分开——建立新的交通系统——加强住区生活配套——逐步建立工业-服务业-居住-交通-游憩-基础设施-农业等功能的健康布局关系,由此奠定了现代城市规划的理论和实践基础[4]。也可以说,城市规划以空间作为改善城市的主要对象,是理性而睿智的主观选择。

空间形态是社会行为的投射与切片。研究不同的城市形态切片,寻找出空间上的共同点,概括为城市功能布局的“合理”规律,并归纳出较为理想的形态,将其树立为城市发展的“理想”目标,这就是城市规划原理的基本来源。这种来自于城市空间现象统计分析并通过空间现象的改善来引导城市发展的方法,类似于刚刚兴起的“大数据”方法——放弃对因果和机制的内在分析,直接从数据现象的关联性入手判断现象的走向[5]。这一点,也符合二八定律,甚至走得更远。

当然,城市规划虽然抓住了从空间现象到空间规律这个关键的着手点,但并没有停留于此,而是一直积极探索城市发展的内在机制和规律,尤其在知识爆炸和技术革命的今天,各种研究层出不穷,理论认识不断提升。但城市内在机理的核心在于人类行为,而人类行为受政治、经济、文化、技术等多重影响,是最难以把握的。因此城市规划的诸多探索的价值还是回归到空间,丰富了规划师对于城市空间规律的认知,提高了规划工作从空间上引导城市发展的能力。

1.2 城市规划工作基础的二八选择——城市用地分类

城市规划工作的基础是对城市的认知,但如果以多角度对城市进行复杂化的认知,就难以抓住关键点,规划工作就可能陷入混乱,事无巨细,眉毛胡子一把抓,因小失大,甚至本末倒置。我们知道,城市的起源与发展有多种缘由,从群居需求到宗族秩序,从农具购买到产品交换,从战争防御到驱灾避害,从工业生产到交通运输,从农村统御到国家治理,从宗教信仰到教育培养,从封建割据到殖民掠夺,从帝国争霸到城邦民主。及至工业革命和交通革命后人类进入城市时代,民族革命、技术革命、管理革命、产业革命、知识革命、信息革命、智能革命,人类的行为能力加速突破,国家发展、全球化及国际城市网络、可持续发展等等空间话题层出不穷,城市发展的要素越来越多,城市认知越来越复杂。

许多人尝试过从经济运行、社会治理、生态环境、能量流动等各个角度认知城市的内在机理,并对城市发展进行预测甚至干预。最有力度的莫过于经济学家,从土地经济、基础设施投入、产业经济、住房与公共服务、交通成本、环境价值、市民的经济选择等各方面分析城市并提出政策建议,有理有据,言之凿凿[6]。现行的事关城市发展的许多政策都来自于经济学。但人的活动并非只有经济动因,文化传承并非沿着经济路径,城市空间如果只按照经济规律进行排布可能了无生趣。最近城市生态建设成为热门话题,涉及能源与资源消耗、海绵城市、大气治理等议题,提出以水定城、反向规划等生态优先的具体措施,甚至还有人提出用基本农田锁定城市扩展边界的办法,都具有积极意义,但若循此而为,必将顾此失彼,损害城市。

城市规划对城市内在机理的认知,选择了对城市进行功能分类作为主要路径。100年前,规划师们概括了城市的生产、居住、交通和游憩四大功能,其后逐步扩展为工业、商业服务、公共服务、居住、道路交通、仓储物流、基础设施、公园绿化等功能。这种认知虽然简单,但概括了城市的基本全貌,抓住了人的基本行为和城市运行的关键,依然遵循了二八定律。

城市规划有了认知城市的基本路径,还需要进一步选择简便操作的工具。在以城市空间为工作对象的前提下,规划师们又一次聪明地选择了空间的基本构成——土地,将城市功能投射到其所处的物质基础——土地之上,并给城市土地赋予了一个具有浓厚专业色彩的称呼——“用地”,表示用于城市建设、用于承载城市特定功能的土地,进而提出了城市规划工作中最为重要的基础性工具——城市用地分类。

城市用地分类由大类、中类和小类构成体系,中国现行规范为8大类、35中类、42小类。小类基本为单一功能用地,中类为主要功能及其基本支撑功能,大类则是地块的主导功能及其配套的相关功能。大类分成中类,中类再细分为小类,环环相套,层层深化,将复杂的城市功能清晰地投射到土地上。以用地分类为基础,规划理论与实践做了三件事:一是对用地功能之间的支撑与依存状况进行定性分析,二是对用地功能之间的配比进行定量研究,三是进一步将人的要素代入进来,研究出各分类用地的人均指标。这三件事,非常洗练地揭示了城市中主要功能—用地—人之间的逻辑、结构与配比关系。集中精力研究较少而关键的要素,以折射的方式映衬复杂的城市运行,二八定律在规划工作的基础环节就得到了良好的发挥。

对城市用地分类的工具理性是规划工作的基础,而对城市用地分类的应用,则是规划工作的核心手段。首先在规划制订方面,总体规划以大类用地为最小单元,反映城市功能布局的大关系,为宏观决策作支撑,并作为各专项系统规划的依据,抓住了宏观层面的主要矛盾;分区规划虽然不再作为法定规划,但在大城市依然是对总体规划的有效技术深化,一般采用中类用地,进一步细化功能布局,并传递到控制性详细规划;而控制性详细规划将用地细化到小类,成为规划管理和城市建设的实操平台,小类用地是现行规划制度的核心单元。在规划管理方面,以小类用地为基础,标定了用地强度、配套基础设施和公共设施、环境要求和景观风貌要求的诸多指标,成为土地产权交易、公共设施配置、基础设施接入和建筑功能要求、消防乃至经济社会等运行与管理的公用操作单元。

可以说,在城市的诸多要素中选择关键的要素——城市用地分类,通过三层次分类系统建立起城市宏观—中观—微观的决策、构建与控制架构,是城市规划行业运用二八定律,对现代城市发展的重大贡献。尤其在近40年的中国,城市化步伐迅疾,城市发展迅猛,城市规划抓住城市的关键要素进行直接操作,间接带动城市经济社会发展的工作方式和工作力度,极大地发挥了自身价值。

02 运用二八定律强化规划工作的理性认知

过去30多年,中国城市大规模扩张性建设,是国家走上现代化发展道路、重树大国地位、带领人民走向繁荣富强的必由之路,城市规划工作居功至伟。但是我们必须看到,这场几乎奠定了全国城市格局甚至未来规模需求的城市扩张浪潮,也是以粗放、低效和严重的城市病为代价的,城市规划也难辞其咎。尽管有各种各样的客观因素损害了城市规划的科学作用,但我们更应该反思规划行业自身主观上的错误与偏差,二八定律是一条重要的认知路径。

2.1 现行规划制度中与二八定律的偏差

现行规划制度虽然经过两次“规划法”和规划界锲而不舍的研究改进,针对的都是政府对城市发展的意愿、政府对土地的垄断、政府对规划的主导以及政府经营城市的模式。在客观的发展需求和政府的强力推动下,城市建设以快为主,要求城市规划技术简化、许可快捷并权威实施,暴露出许多问题。

——静态蓝图多层法定

宏观层面的总体规划、微观层面的控制性详细规划以及专项规划,层层落实,环环相扣,构成了静态的法定规划立体框架,貌似科学严谨,实为刚则易碎。总规庞大而细碎,一管就15-20年,在法规上对控规审时度势修正总规又设置了巨大难度,无疑给地方规划部门挖了大坑,令其经常性地陷于合法性与科学性的两难选择之中。专项规划由相关部门为主体编制,在实操中经常因各种理由(许多是正当的)而变动,而这种变动在现有机制下无法反馈到总规做出及时调整维护,导致法定规划框架的偏差甚至崩溃。

在实施中做出不同程度调整,是城市规划的常规作业,然而为了维护静态多层法定规划的“严肃性”,在规划法规和行政规范上对规划调整行为设计了非常繁复的操作制度,与法定规划框架一样,刚而易折,在实操中呈现了两极分化状态:

一方面,来自政府方的、往往是结构性的改变相对容易——专项规划的调整需求多而程序少,综合规划则经常因为行政决策者的变动而变,要么违规变动而没有追究问责,要么干脆废掉原规划重新编一版——政府方对法定规划常态化的变动,严重影响了规划实施的稳定性。

另一方面,来自市场方的单一地块的改变申请,则需要通过重重关卡。

用二八定律看这两种情况,明显是抓小放大,本末倒置。更严重的是地块开发的主体基本是市场行为,企业作为规划控制的利益攸关方,在决定开发时对于市场需求比预先设定的规划条件更加敏感而理性,在需要改变规划条件时,面对复杂程序往往锲而不舍一道道闯关,政府为此必须要调动大量资源予以应对。某超大城市市长每半个月召开一次规划委员会,依然无法及时处理大量的修改规划条件申请,甚至提出每周一会来应付需求!如此状况,不仅在修改难度上本末倒置,更在行政资源的配置上与二八定律相逆。

——匀质覆盖主次不分

控制性详细规划作为规划制度的核心平台,被规划法赋予了多方面的职责,特别是作为土地出让、开发条件和空间利益的法定前提,在法律只规定建设行为不能超出总规范围而未规定不能超出近期建设规划范围的条件下,控规只有选择全覆盖一途。另一方面,住建部颁布的控规编审制度中,控规的技术规定是单一而通用的。因此,控规对总体规划确定的城市建设用地进行匀质并且涵盖所有控制要素的全覆盖成为必选。

这样,就意味着规划管理针对城市所有地区的法定控制在制度设计上是等同程度的。但在实际操作中,基本把城市用地至少分成重点、一般和复杂三类地区:在重点地区,一般性控规的控制要素和力度是不够的,许多城市开展了城市设计予以补充和强化;在复杂地区,需要同样属于法定规划的修建性详细规划进行技术深化;而对于一般地区,管理的资源平均分配,管制的效果也比较平均化,有秩序无活力,有功能无碰撞,甚至大多城市呈现同样的建设效果,被批为“千城一面”[7]。

——控制要素任性求全

控制性详细规划自1980年代后期诞生至今,一直是业界研究探讨的热点,也不断进行技术与制度创新。在技术上,控制要素不断增加,我将其概括为5个“定”:

“定性”——按照城市用地分类来确定用地性质;

“定线”——土地权属的具体范围;

“定量”——容积率、密度、高度、绿地率、停车等;

“定边”——退线、间距、出入口、管线等;

“定质”——配套设施、道路管线、景观特色等。

这些控制要素与指标,是在多年的实践和研究中逐步累积并趋于稳定的,具有较高的共识度。尽管已经相对精简,但对地块还是做出了全方位的限定,使得功能开发、建筑设计和建造使用等各个环节只能循规蹈矩,绝少余地,难出特色。然而行业内的研究者们还在致力于在控规的地块里加挂更多的控制要素,包括:

“定形”——建筑体块要求;

“定能”——消耗能源的指标要求;

“定水”——耗水、存水、渗水;

“定智”——智慧城市指标;

……

地块控制要素的研究固然具有学术意义,但运用到作为行政许可依据的控规上,必须十分慎重。技术上做加法可以做到极致,却把规划管理推向了无限责任——既然法定规划设定了这些指标要求,任何一项上出了问题,都应当是规划管理的失职!

其实,大道至简。控规中的地块指标要求应当大胆做减法,只用最少、最关键的通用指标,特殊地段加上关键的附加指标,留出更多与市场、与市民协商的余地,并让项目策划和建筑设计有较大的发挥空间。

——单一模式全国通用

“欧陆风”、“复古风”、大广场、大水面、综合体、特色小镇……,这些年,城市建设的“流行病”现象突出,每一种流行物都会席卷大江南北、大中小城。这种想象的主要推动者应当是城市的领导们,不懂城市,更不深入研究自己正在管理的城市的特质,就难以产生地方性“文化自信”,只好稳妥行事,从“众”如“流”。

来自开发企业的跟风现象更加严重,中国地域差异、民族差异、风俗差异下形成了丰富多彩的社区聚居方式,被浓缩成了唯一的模式——楼盘,对外封闭,内部最简单功能自洽,每个楼盘都像是城市中的孤岛——形式千变万化,卖点层出不穷,流行病更加严重,但孤岛的本质没变,顽强地将中国所有的城市占满。

市长们的从众心态引发的是一阵子的流行病,开发商的逐利原则造就的是中国城市几乎唯一的住区模式,而规划行业的某些僵化技术带来的负面影响将很长远。

过去的历史长河中,城市交通是慢行的,因而街道是人性尺度、充满趣味的;未来的城市交通以各类轨道为骨架,以慢行为重点,城市将重回人性尺度,更加丰富多彩。只有20世纪,大规模生产的汽车闯入了城市,大幅度改变了城市的格局与尺度。

所幸的是,人类开始进入“后汽车时代”,将来一定会迎来“反汽车时代”。不幸的是,中国30年的城市大发展,恰好伴随着30年的汽车大发展。

在这个来不及反思的30年,应对汽车时代、主宰城市格局的是“道路交通规范”中的路网布局——60年前从苏联引进、至今未做原则性调整,只是在主干道、次干道、支路之前加了快速路,只是在路网间距上些微下调——宽马路、稀路网、大街区,几乎席卷全国所有新区新城,还冲进了许多城市的老街区。

按分级方式设置道路网络,意味着低级别道路不能穿越高级别道路,因而无法成网,支离破碎,效能大大下降;意味着只有主干道之间才能互通成网,吸引来绝大部分交通流,不断加宽干道反而加剧矛盾,堵残堵死;意味着干道上的自行车道要么被取消,要么被停车,而支路上的自行车只能以推行爬天桥或地道方式越过主干道,同样的道理,人行道系统也不连续。另一方面,街区尺度过大,服务设施稀疏,慢行不方便,使人们纷纷买车,最终导致汽车停不下、出不去、走不了!这种状况,正在从大城市传染到中小城市,原因正是由于唯一性的路网模式在全国的蔓延。

中央城市工作会议提出城市要“窄路、密网、小街区”,不是管得过细,也不是在现有道路分级体系下加密支路,而是抓住了关键点,直接切中现行路网规范的流弊,将以车为本的城市格局拉回到人性化城市的初心上来。

按照二八定律,20%的道路应当承担80%的车辆出行,这部分道路是快速、便捷而大量的,如果还堵,就要以公共交通来对冲;80%的道路应当是比较均匀的窄路密网,慢速、流畅,与慢行、与街道、与社区友好相处。因此,要落实中央要求,必须从路网规范设定的模式改起,变分级模式为分速、分性模式。

2.2  二八定律与当前城市规划的困境

随着城市在国家发展中的地位提升,随着城市建设在城市发展中的重要性增强,地方政府无不重视城市规划、抓好城市规划,30年来,城市规划行业迅速发展,地位不断上升。

但是,近年来城市建设的问题逐渐暴露,城市病全面爆发,各种骂名纷纷泼向城市规划。与此同时,各种类型的综合规划、专项规划纷纷挤进城市,不断“侵占”城市规划的势力范围和话语权,国民经济与社会发展规划、土地利用总体规划和城市总体规划“三规合一”登堂入室,还有许多切入点如产业、综合交通、生态、低碳、海绵、智慧甚至财政等角度的规划加入,“多规合一”的态势呼之欲出。还有,进入城市更新阶段,面对极为复杂的现状和多元主体的多诉求情形,现行的城市规划工作机制已经出现不适应状况,区级政府的话语权逐步加大,深圳甚至直接将城市更新的规划决策权、组织权和实施权下放到区级政府!

面对“千夫所指”、“群狼入室”和“釜底抽薪”,我们不得不自问:城市规划怎么了?

必须首先澄清一个基本概念:城市规划。其实“城市规划”不等同于“城市-的-规划”。前者是狭义的,只是一项有明确法律授权且边界清晰的规划工作被赋予了“城市规划”这个称谓,这项工作担负了从空间角度对城市布局和城市建设进行合理统筹安排的职能,并不负责决策、实施和运营维护;后者可以理解为广义概念,包含城市中的任何规划行为,城市的复杂性决定了规划的多样性,城市政府每个部门在职能范围所做的规划也是城市规划,多种规划复合交织是城市的客观存在,而理顺各种规划的关系,不是规划局长(部长)是市长(总理)的职责。

之所以有一个部门独占“城市规划”这个称谓,是因为城市是“复杂多变的巨系统”[8],任何角度做规划都需要,但必须有人担负牵住关键的“纲”的职责。之所以有名义上的“城市总体规划”,是因为城市规划行业选择了调理城市发展的关键要素——空间,抓住了空间安排的关键工具——用地分类与组合,以此发挥政府统筹城市“的”规划、建设、发展与运营的作用,纲举目张。

上述安排,本是符合二八定律作用的良好秩序,在过往30年行之有效,为什么现在反而受到了来自上下左右的强烈挑战?这里不便展开,仅提出个人理解的要点:

一是现行规划机制是在适应城市扩张需求中形成的,快速、简便、权威,不适应城市成型后内涵式发展特征是必然的。问题在于面向以更新提质为核心的城市再发展需求,面对中央对城市转型发展的期待,规划行业没有在思想上形成改革思路,更没有在行动上有所作为,该坚持的不理直气壮,该改进的没有积极改进,该争取的没有据理力争,以至于陷入被动局面。

二是国家在城市化的“硬质建设期”,沉浸在所有城市铺摊子建设“改天换地”的大场面激情之中,对城市化真正进入“软性攻坚期”准备不足,没有准备从“以经济建设为中心”转向“以城市发展为中心”的战略性转型认识,因而没有宏观制度设计。

三是在大政没有转型的档期,各部门力争在新型城镇化中大展拳脚,各种提法、做法频出,总体上有益于推动城镇化,但由于缺乏系统路线和统筹协调,一时混乱。

四是城市政府没有从直接抓经济转型到抓好城市建设运营促进经济更好发展的路径上,面对来自政出多门的指令,没有协调好“城市的规划”的结构关系,没有坚持维护并强化“城市规划”的龙头地位。

五是规划技术依然停留于描绘未来,不肯“入世”。总体规划宣称改革后依然是空中楼阁,远水不解近渴,更没有在操作层面发挥统筹作用;微观规划依然是预先设定、按图索骥,无视更新时代“现状的权利”,不到利益协调中发挥作用,满足于纸面上自说自话。

面对纷繁复杂的局面,短期内建立起真正“以城市发展为中心”的宏观机制是奢望,但不是无所作为。住建部落实中央精神,提出了两个有重大价值的新抓手——城市设计和“双修行动”,找准了突破转型初期僵局、切实推进城市转型发展的关键点。但个人认为在制度安排上依然没有将这两个抓手摆正位置,培育成为改进工作的制度平台。

城市设计制度问题的关键点不在于是否法定化,在现行法定规划体系中如果“加上”城市设计,相信会造成混乱。关键在于如何让城市设计“挤进”控规,发挥其在微观层面的技术优势,打破控制性详细规划对于建设用地“平板式管制”的做法。按照二八定律,依重要性、关键性和复杂性区分不同地段的管控力度,建立梯度管控格局,城市设计方能在推动城市精细化提升并调动多方力量增强城市活力上大有作为。

生态修复城市修补(“双修”)行动,直面城市现实需求,调动各方力量,渐进式改善城市,搭建了一个简单却十分重要的行动舞台,由规划部门编剧、市长导演、政府和社会共演。这是规划主管部门策划的最有效“入世”的操作平台,但在制度设计上,不能是一场毕其功于一役的“大戏”,而应纳入地方城市规划部门的法定日常工作,撬动市长将不断改善城市质量作为任职的首要工作,成为常态化的“连续剧”。

2.3  用二八定律建立规划工作的操作法则

规划与城市,是一种复杂的交互过程。正如城市设计不是“设计城市”一样,城市规划也不是“规划城市”,不能凭空臆造所谓的“理想城市”,而是审时度势、适度超前地引导城市发展。而规划引导的前提,是必须顺应城市发展的规律,必须与城市管理运行机制相符合,必须与城市各种利益主体结成协商互动的机制。中国城市正在转变发展模式,城市规划机制也必须要调整,并且在许多方面要适度超前于城市转型需求。二八定律揭示了事物的不平衡性,应用二八定律观察城市,就能发现城市发展中的许多不平衡现象,与城市规划追求的协调、均衡、大同等理想差异极大!

即便认识到这种差异,认识到城市的不平衡性,城市规划的目标也不能是修补、弥平甚至消灭不平衡,而是顺应不平衡性的客观特点,积极调整改进自己,逐步提高工作成效。

运用二八定律,我根据自己的感知罗列一下规划工作所面对的重要不平衡现象,提出对策方向:

——在规划地位上,城市本身就是经济社会活动的空间聚集,对空间的调控较大程度地影响城市长远发展。因此在“城市-的-规划”诸多品种和部门中,“城市规划”占据的规划资源投入(机构、人员、费用、程序)不到20%,但在政府推动城市可持续发展的工作中发挥超过80%的功效。这一点,规划界应当非常自信,姑且称之“自信法则”。

——在城市空间中,20%的重点空间决定了城市80%的重要功能,表现了城市的特色与风貌。规划的基础性工作就是把握城市的大结构,确定关键的20%,因此可称为“结构法则”。

——针对20%的重点空间,政府应当花费80%的精力、资源和手段,大力度地做好规划和管理,其余80%用地只需用20%的力度管理,留出弹性接纳来自公众和市场、来自时间的多样性选择。这应当是规划资源配置的“效率法则”。

——在决策模式上,政府可以将城市80%地域的规划控制程度降低,设置底线、制定规则、明确程序,“让市场发挥资源配置的决定性作用”,甚至在使用环节放松管制强度,让业主在一定范围内可以调整房屋用途及外装饰,营造“活的建筑”。规划制度要在结构控制的前提下充分尊重市场理性,焕发城市活力,体现“市场法则”。

——在事权的层级划分上,上级机构重点抓好20%关键性问题的决策,并做好规划传递机制的设计与完善,让下级机构在80%中落实上位意图并充分发挥灵活主动性。这是“授权法则”。

——在作用方式上,当前规划体系以远景目标规划为主导,80%的精力用来建立自上而下、由远及近的目标规划体系,这已经成为根深蒂固的“行业病”。应当反转过来,把80%的规划资源放到行动规划上来,以现状问题为基础,以有限可操目标作为导向,推动城市渐进改善。这是改变规划作用方式的“行动法则”。

——在管制方法上,当前规划管理的依据偏重于个性化的“规划”,不重视制定“规则”,随着行政法治化进程以及规划对城市认知程度的加强,应当逐步调整过来,让“规则”在管理依据中占据80%的分量。让规则管住原则,让设计铸造精彩,是城市规划的方向,应强化“规矩法则”(换个字避免拗口)。

以上“法则”,重点是针对当前规划中常用内容与方法的辨析,未涉及最新的动向。期待有更年轻的同行有兴趣研究二八定律与规划,进一步提出“政策法则”、“数据法则”、“智慧法则”、“科学法则”等。同时更期待有同行进一步研究二八定律与城市这个大课题,深刻揭示城市中的不平衡规律,对规划的改进帮助更大。

03 基于二八定律的规划机制改进方向思考

上一部分从二八定律角度剖析了现行规划制度的问题,归纳起来,关键在于两点(重要的20%):第一,总体规划追求均衡的城市目标,传递到控规进行“平板”式落实,两个层次都背离了城市不平衡的规律,效率低、效果差;第二,规划站在遥远理想之处远程发力“拉动”城市,远不如走进城市参与“推动”城市改善效率高、效果好。

在上一部分的分析中也零星地提出了些许对策,针对前边所谓“关键的问题”,同样可以归纳出规划机制改革的两个主要方向:第一,渐进改善城市;第二,梯度规划管理。

3.1 建立“渐进式规划”模式,推动城市逐步改善

在前30年城市以扩张新建为主题的阶段,规划对城市作用的路径是自上而下、单向而清晰的:设定远景目标—绘制蓝图—条块分解落实—用地划分—项目建设—批后管理,帮助城市迅速拉开框架—征地拆迁—土地开发—招商引资(住宅用地回笼资金,用于滚动开发及补贴工业用地)—公共设施建设。

现在,城市空间扩张进入尾声,意味着政府垄断土地一级市场的局面不再,意味着建设重心从“拉开框架”转入“增容夯实”阶段,再发展的土地资源主要来自二级市场甚至三级市场(指重建用地),规划不再由政府单方面决定,必须与企业、业主和市民协商,甚至规划编制时要花80%的精力用于协商时,原来“目标回溯”式的规划路径,在理论上已经走不通了。

欧洲大部分发达国家在“二战”后的城市恢复扩展期也都采取了目标规划模式,但相继转向不同提法、操作微差而类型相同的近期实操型规划模式,这里统称为“渐进式规划”[9]。

中国这轮城市化的起点低、基础弱、需求大,因此,扩张建设期时间超长。在进入转型期后,扩张的惯性依然很大,原因有三。一是转型的新模式未确立,二是地方政府的路径依赖,三是规划界几乎毫无准备(深圳没地了,北京、上海不准扩了,但三城的总体规划都-没-有-转-型!)。

“渐进式规划”,基于城市现状,按照国家大政方针和城市发展决策确立短目标,各方共同协商确定建设需求和供应,由城市规划做出统筹安排,并会同政府综合部门制定实施计划。特点是周期短、任务实、操作强,出现缺位或偏差可以在本期或下期及时调整,短期刚性,长期柔性。按照二八定律,每一期都能抓住城市发展需求的关键点,期际叠加,形成城市发展的理性逻辑。

要转向“渐进式规划”模式,需对现行宏观规划体制做大手术:

——“渐进”是近焦距的,并不代表没有方向、没有目标,但总体规划只需要建立模糊的目标,确定大的结构目标,划定发展的底线与终线边界,不再作为法定规划,但应作为“干到底”的“一张蓝图”,其权威性以其他强力方式认可。在期限上也可灵活,2049、20××均有效,但别同时都做,太浪费。

——近期建设规划的地位应大大提升。要上升到和国民经济与社会发展规划(五年规划)并列为政府施政的“双协调平台”,同时由地方人大审批,强化空间统筹工作在城市发展中的关键作用;要成为城市“多规合一”的统筹平台;要作为微观层面法定规划的依据;要作为“双修”工作的策划平台[10]。

——以“双修”作为渐进式规划的突破口。“双修”是行之有效并已经强力推行的好手段,坚持几年必有大成效,昭示城市规划不仅在纸上,“入世”的效果更大,撬动规划法的再次修改。

3.2 打破控规“平板”,建立规划“梯度管理”制度

对城市建设用地做出20/80区分,是宏观层面的大结构安排,落到微观层面还应细分。将二八定律重复使用,二中有八,八中有二,就可以对城市用地做出更多的区分,从分级、分类、分期等角度加以区分与整合,引入“公共度”等指标进行评估排序,对城市建设用地做出梯度分区,再进一步对每一梯度设定规划管制的内容和程序,就形成规划“梯度管理”模型。相对于控规管制力度一致化的“平板”方式,梯度方式最大程度地接近城市用地不平衡规律的现实。以此为基础,一方面可以合理配置规划管理资源,同时更重要的是明确市场配置与调节资源的强度。可以说,“梯度管理”制度有利于政府、市场、公众和规划四者之间建立高效而默契的合作关系,推动城市再发展。

要建立规划的“梯度管理”制度,现行微观层面的规划体制也需做出调整:

——规则优先。要建立完整的微观空间规则体系,并反映梯度管理的具体要求,让执行规则成为规划管理的主要方式。

——城市设计要在梯度管理中发挥较大作用。在重点地区,城市设计的主要要素要纳入到控规中强化管控,在一般地区,城市设计要素要纳入到“规则”当中,少而精,为市场活力留有充分余地。

——修建性详细规划的内容可以为城市设计所替代,其作为法定规划的价值已较小,应可取消。

——城市更新从行为上可以说与城市发展时时相伴,是城市建设的一种常态,在制度上说又是新生事物。90规划法就把旧区改造与新区建设放到同等位置,但在除了“名城保护”列入制度安排之外,旧区改造没有操作性的制度平台,全部裹进控规。现在城市大部分进入更新状态,建设重心在于维护、修补,在于为提高运营效果而做的许多细致而微的调整,需要规划管理工具的针对性创新。

——控制性详细规划在全国城市已基本全覆盖,尽管粗暴,但也奠定了进入新阶段的基础。新阶段主题词是“维护”。规划法中明确要求规划维护,但维护的含义是动态的,动态意味着调整,而调整就要触及规划法本身对控规修改所做的骇人规定!因此8年来住建部没有对如何做好规划维护做出制度安排,地方也鲜有尝试。新阶段控规不仅要维护,更要改革。要从全面细致平板式管制中科学精明地大幅度回撤,让城市设计进来,让市场近来,让市民进来。

如果说,主管部门推动规划改革,把80%的精力放到总体规划上,投入控规制度改革的精力远未到20%,真正是本末倒置!

微观层面的法定规划(控规)才是城市规划制度的核心,尽快改革完善控规本身以及围绕控规的制度体系,是规划界对城市转型发展建立高度认识(年会研讨)、发挥规划作用(“双修”)并真正落实到机制体制的关键中的关键!

3.3 打破法制化大一统坚冰,试点先行

中国幅员辽阔,地区差异大,城市发展的情况极其复杂,一部规划法、一个规划体系、一套规划管理制度,如何满足需求?何况这个规划机制本身已经不适应经济社会转型的要求?规划改革已经宣称多年,为什么雷声大、雨点小,难有寸进?

最近,住建部推行了若干新的建设举措,“生态城市”、“海绵城市”、“综合管廊”、“三规合一”、“城市设计”、“城市双修”等等,每一个品种都采取了试点先行的做法,顺利推开。

当然,这些举措都属于新增项目、专项行动,相对难度小。而规划改革则是系统性、全局性的,并且是运行多年、行之有效的大体系,因而不仅改革难度大,承担的风险更大。但形势发展已经倒逼,规划行业不进则退,供给侧制度性改革迫在眉睫。

——为什么不能在不同城市搞搞不同内容的改革试点(分散风险),迈出第一步?

参考文献:

[1] (意)帕累托 . 二八法则 :人生和商场杠杆原理 [M]. 许庆胜译 . 北京 :华文出版社,2004.

[2] Koch R. The 80/20 Principle :The Secret of Achieving More with Less[M]. 2012.

[3] 韩冬 . 新城色彩规划与管控方法研究——以连云新城色彩研究为例 [J]. 城市建筑,2013,12 :5.

[4] (英)巴里·卡林沃思,文森特·纳丁 . 英国城乡规划 [M]. 陈闽齐译 . 南京 :东南大学出版社,2011.

[5] (美)维克托·迈尔 - 舍恩伯格,肯尼思·库克耶 . 大数据时代 :生活、工作与思维的大变革 [M]. 杨燕,周涛译 . 杭州 :浙江人民出版社,2013.

[6] (美)阿瑟·奥莎利文 . 城市经济学 [M]. 周京奎译 . 北京 :北京大学出版社,2015.

[7] 王富海 . 从规划体系到规划制度——深圳城市规划历程剖析 [J]. 城市规划,2000,24(1):28-33.

[8] 周干峙。 城市及其区域—— 一个典型的开放的复杂巨系统[J]. 交通运输系统工程与信息,2002,26(1):7-8.

[9] 曹康,王晖 . 从工具理性到交往理性——现代城市规划思想内核与理论的变迁 [J]. 城市规划,2009,33(9): 44-51.

[10]   王富海,陈宏军,邹兵等 . 近期建设规划:从“配菜”变成“正餐”——《深圳市城市总体规划检讨与对策》编制工作体会 [J]. 城市规划,2002,26(12):44-48.

*本文取自2017年《理性规划》一书

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