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新《土地管理法》的“意料之中” 和“意料之外”

2019-08-30 14:28 来源:政之本 作者:董祚继

近日,媒体有关《土地管理法》修改的解读和评论可谓汗牛充栋、不一而足,但除了主管部门的《新土地管理法的七大突破》等少数几篇外,大都如隔岸观火,乏善可陈。观此情景,笔者如鲠在喉,遂以《新<土地管理法>的“意料之中”和“意料之外”》为题,略述己见。

先说“意料之中”

这次法律修改已经酝酿了十多年,一些“重大突破”其实在理论界早有共识,在各地也多有实践,多数还写进了2014年12月中办、国办印发的《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》(以下简称《意见》)和2015年3月原国土资源部印发的《农村土地征收、集体经营性建设用地入市和宅基地制度改革试点实施细则》(以下简称《细则》),最终能够上升为法律可谓水到渠成,实属“意料之中”。

第一个“意料之中”:允许集体经营性建设用地直接入市。新《土地管理法》删除了原法第43条关于“任何单位和个人进行建设,需要使用土地,必须使用国有土地”的规定,明确“土地利用总体规划确定为工业、商业等经营性用途,并经依法登记的集体建设用地,土地所有权人可以通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用”。同时规定了入市条件(虽经本集体经济组织三分之二以上成员或者村民代表同意)、入市土地权能(受让集体经营性建设用地使用权可以转让、互换、出资、赠与或者抵押)以及后续管理措施等。集体经营性建设用地入市在广东、安徽等地已有十多年探索试验,实践基础扎实,上述修改规定也与《意见》和《细则》的表述基本一致,当属“意料之中”。但法律修改彻底解决了集体经营性建设用地入市的合法性问题,向着建立城乡统一的建设用地市场迈出了关键一步,将释放巨大的集体建设用地资源和资产潜力,对城乡一体化发展、乡村振兴战略实施将起到重大推动作用,可以说是此次修法的最大亮点。

第二个“意料之中”:积极稳妥改革土地征收制度。新《土地管理法》对现行土地征收制度作出了多项创新和完善。一是落实宪法关于土地征收的规定,在新《土地管理法》第45条中首次对土地征收的公共利益进行界定,明确因军事和外交、政府组织实施的基础设施、公共事业、扶贫搬迁和保障性安居工程建设需要以及成片开发建设等6种情形,确需征收的,可以依法实施征收。二是落实被征地农民的知情权、参与权和监督权,在新《土地管理法》第47条中明确将原来的征地批后公告改为征地批前公告,多数被征地的农村集体经济组织成员对征地补偿安置方案有异议的,应当召开听证会修改;征地报批以前,县级以上地方政府必须与拟征收土地的所有权人、使用权人就补偿安置等签订协议。三是将2004年国务院28号文件提出的“保障被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障”的政策要求上升为法律规定,在新《土地管理法》第48条中确立征收土地应当公平、合理补偿的原则,并明确以区片综合地价取代原来的年产值倍数法,在原来的土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费的基础上,增加农村村民住宅补偿费用和将被征地农民社会保障费用。征地制度改革社会争议较大,法律修改在缩小征地范围、完善征地程序、建立多元保障机制等方面取得了重要进展,同时对重大问题充分考虑改革的复杂性,结合现阶段实际作了审慎处理。比如,对城镇建设用地范围内政府实施的“成片开发用地”,没有简单作为“非公益用地”,符合标准的可以实施征收。又如,对征地补偿安置标准没有简单要求“市价补偿”,而是按照区片综合地价补偿,体现了土地增值分享原则。这些处理都在“意料之中”。

第三个“意料之中”:强化农村宅基地权益保障。主要体现在新《土地管理法》第62条。一是保障农村村民居住权利,明确人均土地少、不能保障一户拥有一处宅基地的地区,在充分尊重农民意愿的基础上,可以采取措施在规定标准内保障农村村民实现户有所居。二是下放宅基地审批权,明确农村村民申请宅基地的,由乡(镇)人民政府审核批准,但涉及占用农用地的,应当依法办理农用地转用审批手续。三是完善宅基地自愿有偿退出机制,明确国家允许进城落户的农村村民依法自愿有偿退出宅基地。四是保障宅基地用益物权,明确鼓励农村集体经济组织及其成员盘活利用闲置宅基地和闲置住宅。以上规定,将33个县市试点宅基地制度改革成熟可靠的做法提炼上升为法律制度,既注重维护农户宅基地基本权益,有利于保证农村社会稳定,又充分反映城镇化发展要求,促进地尽其用和农民增收,也在“意料之中”。

第四个“意料之中”:从严保护耕地特别是永久基本农田。新《土地管理法》坚持把实行最严格的耕地保护制度、确保国家粮食安全作为立法的基本宗旨,根据形势发展需要,除将基本农田提升为永久基本农田外,还作出若干重要修改。一是加强耕地质量管理。新《土地管理法》第32条规定,省级人民政府要确保本行政区域内耕地质量不降低,耕地质量降低的,由国务院责令在规定期限内组织整治;第36条规定,引导因地制宜轮作休耕。二是强化永久基本农田管理。新《土地管理法》第34条规定,永久基本农田应当落实到地块,纳入国家永久基本农田数据库严格管理;乡(镇)人民政府应当将永久基本农田的位置、范围向社会公告,并设立保护标志。三是维护永久基本农田的权威性。新《土地管理法》第35条明确,永久基本农田经依法划定后,任何单位和个人不得擅自占用或者改变其用途;国家重点建设项目选址确实难以避让永久基本农田,涉及农用地转用或者土地征收的,必须经国务院批准;禁止通过擅自调整县级和乡(镇)土地利用总体规划等方式规避永久基本农田农用地转用或者土地征收的审批。这些规定以法律方式堵住了耕地占补平衡和永久基本农田保护实践中存在的漏洞,是从严保护耕地特别是永久基本农田的应有之义。

第五个“意料之中”:为“多规合一”和用途管制改革预留法律空间。建立国土全覆盖的用途管制制度是构建国土空间开发保护制度的重要内容,其前提是实行“多规合一”,建立统一的国土空间规划体系和监督实施制度。但“多规合一”改革正在推进之中,完成国土空间规划立法更需要一个过程,为保证土地利用总体规划、城乡规划向国土空间规划顺利过渡,需要赋予国土空间规划相应的法律地位和效力,使之能够代行土地利用总体规划、城乡规划的功能。为此,新《土地管理法》增加第18条,规定国家建立国土空间规划体系,经依法批准的国土空间规划是各类开发、保护和建设活动的基本依据。同时,为解决改革过渡期的规划衔接问题,明确已经编制国土空间规划的,不再编制土地利用总体规划和城乡规划,并在附则中规定,编制国土空间规划前,经依法批准的土地利用总体规划和城乡规划继续执行。表面上看,在《土地管理法》中对建立国土空间规划体系及其效力作出规定似有“越位”之嫌,但从法律执行而言还是有其必要性的。

第六个“意料之中”:确立国家土地督察制度的法律地位。2006年,国务院决定建立国家土地督察制度,对省、自治区、直辖市及计划单列市人民政府土地管理和土地利用情况进行督察。经过十多年的发展,国家土地督察制度已成为我国土地执法监管的一项重要制度,在监督地方政府依法管地用地、维护土地管理秩序等方面发挥了中坚作用,但其法律地位问题一直未能解决。新《土地管理法》在总则中增加第5条,明确国务院授权的机构对省、自治区、直辖市人民政府以及国务院确定的城市人民政府土地利用和土地管理情况进行督察。国家土地督察制度由此正式成为我国土地管理的法律制度,这也是依法行政的必然要求。

除此之外,法律修改与不动产统一登记制度、农地承包经营制度等改革成果做好衔接,也都在“意料之中”。

再说“意料之外”

应该说,这次法律修改因历时数载,且透明度较大,社会共识程度较高。尽管如此,还是有一些具体修改与笔者的预期不尽一致,亦即在“意料之外”。

第一个“意料之外”:集体经营性建设用地入市范围包括新增建设用地。可入市土地范围在试点前期的顶层设计时曾有过反复讨论,最后确定须符合3个条件:(1)符合土地利用总体规划和城乡规划;(2)集体存量建设用地,即排除了新增建设用地;(3)工矿仓储、商服等经营性建设用地(不支持房地产开发用地直接入市)。《意见》和《细则》也按此作了规定。这次修法除坚持了(1)(3)两项条件外,不再将入市限定在存量建设用地内。试点方案将入市范围限定在农村存量建设用地内,一方面是考虑到我国农村存量建设用地量大面广,通过就地利用、调整利用、整治利用等可以释放大量建设用地空间,基本可满足乡村发展之需;另一方面是考虑到允许增量建设用地入市,不利于盘活农村闲散低效用地,有可能冲击农村土地管理秩序。试点过程中确有部分地方提出允许农村新增建设用地入市。或许是综合上述因素,新《土地管理法》没有限制农村新增建设用地入市,同时在第23条中新增一款规定,土地利用年度计划应当对入市的集体经营性建设用地作出合理安排。这一规定对土地利用计划工作而言无疑是新的挑战,效果如何有待观察。

第二个“意料之外”:没有明确集体经营性建设用地入市增值收益如何分配。集体经营性建设用地入市的土地增值收益分配是改革试点遇到的主要问题之一。《意见》和《细则》都明确,农村集体经营性建设用地入市,农村集体经济组织取得出让收益,政府应综合考虑形成土地增值收益的因素,从当地实际出发,确定合理比例收取土地增值收益调节金,以实现土地征收转用与集体经营性建设用地入市取得的土地增值收益在国家和集体之间分享比例的大体平衡。2016年4月财政部、国土资源部下发的《农村集体经营性建设用地土地增值收益调节金征收使用管理暂行办法》,明确这一比例为20%~50%。试点过程中也有专家建议,考虑到集体建设用地的所有权性质,政府应当采取税收方式收取土地增值收益。上述意见应当说已有相当共识。新《土地管理法》只是在第63条中规定,“集体经营性建设用地的出租,集体建设用地使用权的出让及其最高年限、转让、互换、出资、赠与、抵押等,参照同类用途的国有建设用地执行。具体办法由国务院制定”,未曾提及入市土地增值收益分配。立法者或许认为“具体办法由国务院制定”可以解决这一问题,但以“税收法定”原则衡量,涉及增值收益课税问题未见诸法律,仍属“意料之外”。

第三个“意料之外”:没有明确建立宅基地有偿使用制度。长期以来,我国宅基地实行无偿分配、无限期使用的福利制度,对减轻农民负担、保障居住权利起到了积极作用,但也助长了超标准占地和“一户多宅”,需求受到刺激又加剧了宅基地供需矛盾。针对这一问题,《意见》和《细则》都提出,探索宅基地有偿使用制度,对因历史原因形成超标准占用宅基地和一户多宅的,以及非本集体经济组织成员通过继承房屋等占用的宅基地,由农村集体经济组织主导,探索有偿使用。这一规定受到试点县市广泛欢迎,并进行了大量探索。有的试点还采取“有偿选位”方式,探索新分配宅基地有偿使用,各方反应良好。新《土地管理法》没有采纳试点中这一普遍做法,估计主要还是担心加重农民负担,降低改革的“获得感”。但若不能解决好超标准占地和“一户多宅”这个影响宅基地公平分配的问题,就会不同程度制约宅基地的其他改革。

第四个“意料之外”:没有明确宅基地除修建农房以外的其他用益权能。近年来,各地按照国家政策要求,积极探索农民住房财产权抵押担保及其宅基地用益物权的实现形式和途径。2017年中央1号文明确提出探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”,引发社会极大关注,也成为宅基地制度改革的最大预期。新《土地管理法》只在第62条中强调“农村村民出卖、出租、赠与住宅后,再申请宅基地的,不予批准”,以及明确“国家允许进城落户的农村村民依法自愿有偿退出宅基地,鼓励农村集体经济组织及其成员盘活利用闲置宅基地和闲置住宅”,没有明确宅基地用益物权的具体权能。这反映了立法者的谨慎。立法明确农业农村主管部门负责农村宅基地改革和管理有关工作,预料宅基地改革不会就此停顿。

第五个“意料之外”:大幅修改土地利用总体规划编制原则。新《土地管理法》第17条对土地利用总体规划编制原则作了大幅修改,修改后的原则共6条:(一)落实国土空间开发保护要求,严格土地用途管制;(二)严格保护永久基本农田,严格控制非农业建设占用农用地;(三)提高土地节约集约利用水平;(四)统筹安排城乡生产、生活、生态用地,满足乡村产业和基础设施用地合理需求,促进城乡融合发展;(五)保护和改善生态环境,保障土地的可持续利用;(六)占用耕地与开发复垦耕地数量平衡、质量相当。这些原则本身并无问题,但在各级土地利用总体规划即将于2020年底前到期,且国家不再安排编制各级土地利用总体规划,而是以编制国土空间总体规划代替的情况下,还对土地利用总体规划的编制原则进行如此大幅修改,就有点让人摸不着头脑了。仔细看看那些新增的规定,比如“(一)落实国土空间开发保护要求,严格土地用途管制”,“(四)统筹安排城乡生产、生活、生态用地,满足乡村产业和基础设施用地合理需求,促进城乡融合发展”,更像是国土空间规划的编制原则,大概是立法者想为国土空间规划编制多留点法律空间吧!

第六个“意料之外”:大幅下放土地审批权限。1999年实施的《土地管理法》,针对当时投资过热、新增建设用地几近失控的局面,制定了复杂的土地审批制度。这套制度对抑制建设用地无序扩张发挥了重要作用,但审批层级过高、时限过长、程序复杂等问题日益显现,越来越不适应形势发展的要求。近年来按照放管服改革的要求,不断采取措施简化用地审批,但涉及法律问题效果有限。新《土地管理法》按照是否占用永久基本农田来划分国务院和省级政府的审批权限,这不仅强化了永久基本农田监管,也大幅下放了农用地转用审批权限。今后,国务院只审批涉及永久基本农田的农用地转用,其他农用地转用由国务院授权省级政府审批。按此要求,不仅部分不涉及占用基本农田的单独选址建设项目不再报国务院审批,所有城市批次建设用地(一般不占用基本农田)也不再报国务院审批。新法同时规定,按照谁审批谁负责的原则,取消省级征地批准报国务院备案的规定。这些是迄今用地审批上最具实质意义的放管服改革。

还有一个“意料之外”,就是此次《土地管理法》修正案表决,竟以163票赞成,仅1票反对、3票弃权通过!土地制度问题历来众说纷纭,法律修改如此高票通过实在难得。

最后笔者要说,以上“意料之中”,实则“来之不易”;以上“意料之外”,也在“情理之中”。毕竟,土地制度是国家基础性制度,法律修改极为复杂敏感,需要整合各方利益、审慎稳妥决策。下一步更多的是考验执行者的智慧,让我们拭目以待吧。

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