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尹稚:新时代以中心城市引领高质量发展

2018-02-02 14:16 来源:清华大学中国新型城镇化研究院

2017城市中国计划年会于2018年2月1日在北京举行,清华大学中国新型城镇化研究院执行副院长尹稚教授做了题为“新时代以中心城市引领高质量发展”的主题报告。

中国城市规划学会副理事长、清华大学中国新型城镇化研究院执行副院长尹稚教授

一、国际对标瞄准大国大区

中国刚改革开放的时候只能对标亚洲市场,而如今,亚洲四小龙已经远不及中国的若干大城市。在这样一个新时代,我们应该瞄准大国大区来进行国际对标,所以清华团队研究了美国、欧盟高等级中心城市的发展规律。

美国、欧盟人口规模虽然比不过中国,但是国土规模与中国相似。基于相关数据分析,美国的高等级中心城市在规模体量上呈现出鲜明的梯度特征,但城市规模大小跟城市影响力并没有绝对的相关性。很多重要城市在全球的供应链和价值链当中所起的作用不亚于大都会,同时它的功能梯队化和扁平化的分工现象是并存的。

从城市产业图谱可以看出,过去谈的产业重构问题在中心城市发展当中并不是什么可怕的问题,就业人口总量、金融保险业就业总量、航空客运总量等指标确实跟人口经济规模体量有正相关的梯度分布规律,但是其他的一些同样很重要的产业,比如世界500强总部数量、国际货运总量、ICCA会议数量等指标跟人口的经济规模总量却并没有直接关系。从空间布局来讲,中心城市具有多中心、网络化特征,全面支撑巨型都市区和欠发达地区的发展,对美国而言,尽管东西海岸的都市带集聚了大量的高等级中心城市和经济发展量,但是美国中部地区同样也并不缺乏中心城市的支撑。

美国高等级中心城市与11个巨型都市区的布局关系示意图

图片来源:尹稚,王晓东,谢宇,扈茗,田爽。美国和欧盟高等级中心城市发展规律及其启示[J].城市规划,2017,41(09):9-23.

再看欧盟的情况,其规模体量跨度更大,典型呈现出“两大超级城市+多元群体支撑”的格局。在功能特征方面,对比欧盟和美国的产业图谱可以发现,欧盟的分工更加扁平,在空间上呈现为两大超强综合功能中心(伦敦、巴黎)与多个差异化特色功能中心并存的特征。

欧美发展规律给了我们这样的经验:强大的设施支撑、灵活的土地政策与科技创新驱动三管齐下,网络化的中心城市足以引领国家全面发展,同时主动策划同样重要,就是需注重战略空间规划的实施、保障以及后续监控。

欧盟高等级中心城市职能分工布局示意图

图片来源:尹稚,王晓东,谢宇,扈茗,田爽。美国和欧盟高等级中心城市发展规律及其启示[J].城市规划,2017,41(09):9-23.

在欧美对标中我们发现,其实更重要的是把空间监测网络在大数据支撑下进行实时化的评估分析,而不是一次性的简单评比和观察。上述对标经验对我国的发展有很多启示:第一,显著的多中心分布格局,实现国土相对均衡开发;第二,以中心城市网络共同承担综合性或专业性国家职能;第三,不以单一经济规模体量论英雄,功能分工高度扁平化;第四,面向全球、国际和国家各层级的城市体系完备;第五,通过国家层面的战略资源配置和政策扶持来促进中心城市的发展,并注重持续的监测。

二、顶层战略体现国家意志

中国的中心城市建设,首先应当基于顶层战略思考,强调国家意志的体现,其次也要考虑到由“塔尖”到“网络节点”的转变,同时需要面向全域建设,不管是发达地区还是欠发达地区,做到不可有任何遗漏,最终,要从城市个体的做大做强,转向辐射带动城市群及区域经济社会整体协调扩展。

于此,清华团队对中心城市有一个初步的定义:中国的中心城市是指居于国家战略要津、肩负国家使命、引领区域发展、参与国际竞争、代表国家形象的战略节点城市,在经济、政治、社会、文化、军事、国际交往等领域承担重要的国家战略职能。基于此,中心城市建设需遵循一定的战略职责,并按照政治管理决策、经济组织中枢、社会管理服务、文化凝聚、国际交往、区域辐射带动的六个核心功能发展。

我国中心城市应具有的核心功能

图片绘制:谢宇

三、以建促评展示地方担当

一段时间内,中国很多地方城市乐于追逐中心城市这个称号,那是应当“以块头大小论英雄,还是用按质量来论英雄”?我们认为,应当将争夺趋势转换为一种对国家责任的担当。对此,清华团队提出一套评判体系,强调突出国家功能担当,中心城市的称号并不仅仅是一份荣耀,更多的是其肩负的责任和义务。同时,也要突出引领辐射作用,而不是服务本地功能;突出枢纽控制能力,而不是简单的综合排位;突出现有基础和未来潜力相结合,而不是简单的“以评代建”。围绕这样的原则提出相应的筛选标准、建设目标和方向,很多专家在指标体系指数评价当中已经做到极致了,我们更需要注重的,是大数据技术发展背景下,如何对复杂的城乡系统进行更精准化的描述,怎样的指标体系和指数体系才能做到?还有没有更新的技术能够进入到这种评价当中来?这是清华团队要进一步研究的东西。

清华团队的研究目前按照分类分期创建的思路有了一些基本布局:第一类,我国七大经济区的核心城市,包括北京、上海、广州、重庆、武汉、西安、沈阳7个城市,建议国家直接确定为中心城市。第二类:具有特殊的国家地缘政治战略考虑的城市,包括乌鲁木齐、拉萨和福州,建议国家直接确定为中心城市。第三类:剩余26个省域国土发展战略支点城市,按照自身实力、区域辐射带动能力、对外开放度三方面的差异又可分为近期优先创建、继续加大力度培育两类。对于确立的中心城市,需要找高标准的建设要求发展,同时也需要国家给予相应的政策扶持。

我国中心城市布局示意图

图片来源:北京清华同衡规划设计研究院

四、聚焦核心带动群体发展

中国城市群是推进城镇化的主要抓手,但现实上中国真正成熟的城市群很少,绝大部分处于发育的初期阶段,更多的城市群需优先发展大城市和特大城市,包括有特殊重要职能的城市,才有可能带给我们国家城市发展有更好的未来。

高质量城镇化的智库成果发布

基于对中国及美国、欧盟中心城市的研究,清华团队于2017年4月发布《中心城市发展战略研究报告》、2017年9月发布《美国和欧盟高等级中心城市发展规律及其启示》,从国内、国际两个角度阐述了中心城市的核心引领示范作用,为国家推进相关工作提供了决策参考。

2018年研究院将发布四部专著:一是围绕绿色中国,谈中国城乡建设绿色化发展具体的道路和路径问题;二是围绕创新中国、科创中国,谈中国的创新体系在国家城乡体系网络当中的布局问题;三是围绕人民中国,围绕着共享共治的概念,如何转变政府的治理职能,让城市治理权力实现人民共享;四是围绕规划中国,这些年虽然很多问题不能完全由城市规划来背锅,但是中国的空间规划体系确实到了必须改革才能够跟上新时代要求的时候了,对此,我们将围绕中国空间规划体系改革发布规划中国相关专著。

欢迎大家与我们共同期待。

★本文根据尹稚教授演讲录音整理

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