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安树伟:支撑中国经济持续增长的新战略区域

2015-09-08 17:43 来源:中国城市规划网 作者:安树伟

编者按:

8月13-14日,第四届山地城镇可持续发展专家论坛在新疆伊宁成功召开,本次论坛主题为“一带一路战略与山地城镇交通规划建设”。首都经济贸易大学城市经济与公共管理学院的安树伟教授出席论坛,并作了题为《支撑中国经济持续增长的新战略区域》的特邀主题报告。安树伟教授从区域经济的角度考虑一带一路,通过中国区域经济格局的演变、中国经济持续增长的区位视角、战略区域,新战略区域和潜在性战略区域及不同战略区域的定位与发展几个方面,从专业的角度进行了客观、深入的阐述。

安树伟 首都经济贸易大学城市经济与公共管理学院教授

一、“十一五”以来中国区域经济格局的演变

“十一五”以来,通过我们长期的研究可以看出总体上东部地区受国际金融危机的影响比较严重,经济增长的速度开始慢于国内的其它地区,在全国的地位继续下降,产业向西部地区转移的趋势开始加速。这些年来东部在全国经济中的地位一直是下降的。另外一个问题是促进中部崛起的政策效果明显,我们通过多年的研究,中部地区在这几年来中国经济增长的四大区域中增长是最快的。从东部率先、中部崛起、西部大开发、东北振兴,客观来讲国家给中部的政策并不是力度最大的,但是中部崛起的效果是最明显的。而东北恰恰相反,给的政策是很优惠的,但是这几年来东北经济起色一直不是很明显。

更主要的一个变化是从2008年以来西部地区扭转了全国经济总量所占的比重下降的趋势,在全国的比重不断地上升,增速也开始不断地加快。尤其到了2013年,区域经济的增速呈现出西高东低的趋势,经济发展的重心从沿海向内陆,从珠三角、长三角向环渤海地区推进,一个是向北,另外一个是向西,呈现北移西进的态势。除此以外,中国工业的空间分布格局也出现明显的北上西进,整个工业由东部地区向环渤海地区以及东北向中西部地区转移扩散的趋势。

出现这种变化的原因有几个,一是东部外贸依存度比较高,受国际发展的影响比较大,尤其是2008年全球性的金融危机以来;东部地区各项要素成本的全面上涨,尤其是土地成本和劳动力成本;国家的西部大开发政策和促进中部崛起的战略相继实施,使东北和中西部地区的投资明显加快;东部地区环境承载力不断下降,环保的压力又在不断地提高;东部地区总体上已经处于工业化的后期阶段;大部分的省份城镇化速度将变化,比如北京、天津和上海的城镇化率已经超过或者接近80%。因此,工业化或者城镇化带动东部地区增长的动力都在减弱。

从未来的趋势来讲,东部地区进入工业化的后期,服务业将取代工业成为东部地区经济增长的发展点,东部转变为以服务业为主的经济。因此大力发展服务业是东部地区经济转型和产业结构调整升级的重要内容。在这种情况下,东部地区的产业要转移升级,有一些产业就有可能向中西部来转移,包括中原城市群、文化城市圈、皖江经济带、皖江城市带和长株潭城市群,这很可能成为它们的先期承接产业转移的区域。“十一五”期间,国家在西部地区确定了三大重点经济区,成立成渝经济区、关中经济区、环北部湾经济区等西部经济圈可确定为率先发展的重点区域。

经过初步考虑,我们认为未来中国区域经济的新格局概括为“三纵四横一沿边”。“三纵”的第一纵是沿海轴线,第二纵是京广、京哈,第三纵是包头到西安到昆明的这么三纵。“四横”一个是北部湾沿西江周线,第二个轴线应该是长江三角洲顺着长江经济带一直往西的,第三条轴线是晋冀鲁豫交界地的淮海经济区到亚欧大陆桥往西,其中还应该有一个最近考虑的环渤海往西到内蒙古的巴彦纳尔到新疆的塔城。这四横不单纯是四横,中间肯定有一个增长点或增长区域,从北部湾到西江、长江三角洲、长江轴线、淮海经济区、新亚欧大陆桥,另外一个是环渤海经巴彦纳尔的内蒙古到新疆塔城的。“一沿边”从鸭绿江口绕着整个国境线到北仑河口。和“三纵四横”相比,“一沿边”不能形成完整的轴线,这是未来我国区域经济发展空间战略的初步考虑。

二、中国经济持续增长的区域视角

经历了长达30年的持续增长后,近年来中国经济增速持续下滑,从2007年的14.2%下降到2014年的7.4%。未来中国经济能否继续保持较快的增长,成为世界关注的热点。目前国内有两种观点,一部分学者对中国经济增长持谨慎或者否定的态度。他们认为,中国的经济增长呈现出粗放型增长方式的特点,增长由投入推动,技术进步或TFP增长对经济增长的贡献比较低,从长期来看是不可持续的。另一部分学者则认为,如果采取有效措施,中国经济可以继续保持快速增长。究竟哪两种观点对?现在很难说,每一种说法都有自己的论据。

中国经济能否持续增长?从宏观经济的角度,从总需求来看,一些经济学家认为,中国经济增长对投资出口的依赖太强,在经济新常态里,这就是经济新常态的一种表现,在我们出口出不去的情况下,投资也不能大幅度增长的情况下,对投资出口的依赖太强,从这样的增长来讲,是不可持续的。林毅夫教授认为中国经济增长仍然应该由投资来驱动,技术创新和基础设施将是投资驱动里的两大组成部分,一个是技术创新,一个是基础设施。其实我们能够看到,如果说“一路”的特征还不太明显的话,“一带”的特征就比较明显了,丝绸之路经济带的建设,相当一部分是基础设施的建设投资。另外“十三五”期间,国家也还会加大基础设施的投资。

从总供给的要素来讲,要考虑资本、劳动力投入、技术进步和制度供给等方面。关于资本的投入,从1992-2002年期间,中国经济主要靠资本的快速积累,保持高速增长,但是要继续保持第一个转轨十年的增长速度变得越来越困难。但是也有学者认为,如果我们能够转变经济发展方式,克服行政管理膨胀成本和消费力持续下降等负面因素,基本投入仍然对中国经济增长起着重要的作用,其资本的贡献进一步提高,这是不同学者的不同看法。

城市化被认为是支撑中国经济持续增长的重要因素。因为随着劳动力由农村转向城市以后,消费力水平应该有一个较大幅度的提升。中国社会科学院的魏后凯认为,如果中国经济发展的格局能够顺利由不平衡增长进入相对增长,至少在今后的15年到20年内,中国经济仍将会保持继续高速增长的态势。因为除了引导中国经济增长的三个龙头,珠三角、长三角和环渤海或者京津冀以外,在中国北部的沿海,东北或者中西部地区,有可能形成一批支撑中国经济持续增长的新的主导地区。

当然,如果从区域经济的角度而言,改革开放以来,中国经济持续快速增长的动力是什么?有人研究过,和我们国家的体制也有很大的关系。改革开放以来,中国经济持续快速增长,是与多元化的区域经济紧密相关的。我们判断的基本思想是在一定时期内,一个国家经济增长主要是由快速增长阶段的企业推动的,中国是一个大国经济体,我们和其它小国不能比,由于发展条件和机遇等方面的不同,内部各企业之间存在着明显的经济增长阶段的异质性。在一定时期内,存在着部分区域出现经济快速增长的可能性,他们对全国经济增长产生支撑作用。

对一个区域而言,经济增长分为三个阶段,第一个阶段是缓慢增长,第二个阶段是快速增长,第三个阶段是增速减缓或者结构调整阶段。一个区域要引领全国经济增长,那么它必须处在第二个阶段上,只有处在第二个阶段上,才能够引领全国的经济增长。中国的国土面积从东到西960万平方公里,在东部一些区域处于快速增长阶段的时候,另外一个区域处在缓慢增长阶段,通过区域之间不断的积累和传递,当有些区域进入第三个阶段的时候,另外一些区域刚好处在第二个阶段,这是我们的一个基本思想。当一部分区域完成快速增长的阶段,而进入增速减缓或者结构调整阶段的时候,另一部分区域进入了经济快速增长的阶段,接替前面的区域发挥着对全国经济增长的一个支撑作用。于是就形成了一个区域接力增长的态势。有一部分区域已经引导20年,另外一部分区域引导20年,还有一部分区域引导10年,使全国经济得以持续快速增长,这是从区域的角度来理解和思考中国经济增长期间的奥秘所在,这就是一个大国经济体和一个小国不同的原因。

改革开放以来,从珠三角、长三角到环渤海或者是到京津冀,依托国际市场有力地带动了东部地区的快速发展,支撑了国民经济持续增长。但是当这些区域进入了一个成熟阶段,当它进入了工业化和城镇化后期阶段的时候,经济增长的速度会减缓,不能够继续担当中国区域领跑者的角色。我们需要及时地对区域领跑者进行更替,选择那些基础优势明显、战略地位突出、带动作用显著的区域,作为支撑中国经济持续增长的新战略区域和潜在性战略区域。这里又出现了两个概念,一个是新战略区域,一个是潜在的新战略区域,新战略区域可以引导未来10到15年或者20年中国经济的持续增长。潜在性新战略区域就是等到新战略区域进入缓慢增长阶段之后,潜在的新战略区域刚好处在一个高速增长阶段。如果这个阶段能够形成区域增长态势,可以让支撑全国经济增长的接力棒有序地传递下去,以实现中国经济更长时间的持续快速增长,这是我们的一个基本的思想。从未来发展的趋势看,如何培育新战略区域?在哪些地区可以接替长三角、珠三角作为新战略区域?

三、战略区域、新战略区域、潜在新战略区域

第一代战略区域曾经支撑了改革开放以来中国经济的快速增长,新战略区域,也就是我们所说的第二代战略区域是基础优势明显、战略地位突出、带动作用显著,在未来10年左右,从2015年到2025年,“十三五”和“十四五”期间,这是我国全面实现小康社会的工业化和城镇化推动的引领性和带动区域,是推动国家经济结构调整的主导力量。潜在性新战略区域,我们再往后推10到25年,也就是从2025年到2040年,快进入100年的时候,在之后大体上有15年到25年的时间支撑中国经济持续增长,这样就出现了这么三种类型的区域。

第一代战略区域是从珠三角到长三角,到环渤海。新战略区域的选择的依据是什么?初步考虑有几个原则,一个是统筹东中西,协调南北方,第二个是路海统筹,另外一个是战略支撑作用明显,还有一个是空间的连续性和政策的连续性。

第二代战略区域主要包括中央经济区、关中城市群、城域经济区和长江中原城市群,另外东北的哈长城市群,这是初步考虑的第二代战略区域。它们是距离第一代战略区域不远的区域。

第三代战略区域是晋冀鲁豫交界地区、淮海经济区、汉江流域、新疆沿边地区、青海湟水谷地、黄河上游经济区、长江上游经济区、黔中地区、西藏的一江三河、滇中、北部湾地区,另外云南的沿边地区。

把三代战略区域放在一张图上,总体上来讲,支撑中国经济增长的战略区域,从东到中然后到西,到沿边逐渐推进,呼应了未来中国区域经济发展的战略需求“三纵四横一沿边”,这是支撑中国经济持续增长的三代战略区域的空间格局。

四、不同战略区域的功能定位与发展方向

第一代战略区域可以分为两个层次。第一层次包括珠三角地区和长三角地区,是我国深化改革先行区,扩大开放的重要国际门户,全球重要的现代服务业和先进制造业中心,具有较强国际竞争力的世界级城市群。这个区域的问题是产业城市偏低,产品附加值不高,贸易结构不合理,创新能力不足,另外还有一个是土地开发强度过高。国家主体功能区规划就是想解决这些问题的,能源资源的保障能力较弱,环境污染比较突出,传统发展模式难以持续。人力资源开发水平,公共服务和文化软实力有待进一步提高,对于长三角和珠三角这两个区域来讲,未来的发展以转型升级为主。

第二层次是环渤海地区, 2012年底李克强总理布置了国家发改委编制环渤海地区区域合作规划。这个规划除了包括原来的2+3(北京、天津加辽宁、河北、山东)之外,还把内蒙和山西加进来了。环渤海地区是促进中国经济持续增长与转型升级的引擎,是北方地区对外开放的门户,是我国参与经济全球化的主体区域,是全国技术创新和技术研发的重要基地。主要的问题是水资源短缺,节能减排任务艰巨,生态环境保护压力巨大,化解产能过剩压力紧迫,区域间不平衡、不协调、不可持续问题突出;重开发、轻保护的传统发展模式惯性依然很大,促进区域资源要素整合、强化污染综合防治的区域合作机制仍然存在较大障碍。区域协作水平低,行政分割导致的重复建设、恶性竞争问题较为严重,生产要素流动不畅,区域间产业分工格局有待进一步明晰,区域整体竞争力亟待大幅提升, 未来发展要兼顾经济增长与转型升级。

第二代战略区域的功能定位和发展方向应该是我国下一个阶段工业化和城镇化的重点承载区域,也是我国新一轮区域经济调整和经济总量扩张的主要区域,未来10到15年支撑中国经济增长的应该主要靠第二代战略区域,也就是新一轮中国区域经济总量扩张的主要区域。根据区域经济演变规律,参照第一代战略区域的发展历程,这些新战略区域在今后保持15年的快速增长具有非常大的可能性。这类区域要促进信息化和工业化深度融合、工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化协调推进,率先实现“四化同步”。未来发展是如何充分发挥承上启下的“接力棒”作用。

“承上”,即如何尽快成长为国家工业化和城镇化的主要承载区,以及更好地承担第一代战略区域转移出来的功能;“启下”,即如何带动潜在新战略区域的成长。要特别注意如何避免第一代战略区域发展中走过的弯路,如严重的大气污染、交通拥堵等问题。为了增强新战略区域的辐射带动能力,应该推进要素整合,探索新型城镇化与工业化协调发展的体制和机制,增强区域的综合承载能力和辐射带动能力,另外要特别发挥城镇化对增加就业、带动投资和促进消费增长的巨大作用,另外加快农村人口向城市的有序转移,推进统筹城乡发展。

第三代战略区域是支撑中国未来10到25年经济持续增长的重要区域,是国家陆海统筹的战略区域;是中国对外开放的新门户和新的战略空间,是战略性资源的富集区,例如新疆和青藏高原;另外也是全国重要的能源原材料、加工制造、农产品加工和文化旅游产业基地;是维护国家稳定,巩固民族团结、边疆安全的重要区域,主要分布在西部地区。

潜在的新战略区域,分布在中西部地区,其中沿边占了很大的一块。目前要加快发展现代产业体系,促进特色优势产业的发展,推进矿产资源的有序开发。在西藏调研的时候,地方对矿产资源的开发积极性很高,但目前条件还不是很具备。另外提高产业配套能力,积极承接东中部地区的产业转移,另外加快道路等基础设施的建设,构建完善城乡统筹的基础设施网络。还有一个是转变政府职能,推进市场化进程,在新疆,在青藏高原,这一点尤为重要。因为丝绸之路经济带,西藏要面向尼泊尔面向南亚,但是从全国来讲,在边界线20公里的范围之内,边境是可以相互往来的,而西藏扩展到30公里的范围,在西藏为了保持稳定,我们的通报是办不了边民证的,因此在从事边境贸易的时候,只能是尼泊尔或者不丹、缅甸的居民到我们的区域来。同时要加快生态文明建设,建设资源节约型和环境友好型的社会,潜在的新战略区域和新战略区域很大的是城市群,要注意城市群建设的盲目跟风及土地资源的不合理开发利用。城市群的范围一扩再扩,违背了国家建设城市群的基本初衷。

从区域内部来讲,要有效解决核心城市辐射作用不强,区域中间体系分布失衡的问题,现在国家定了21个或者多少个城市群,但是给它定了城市群不等于它就是一个城市群,核心城市带动能力还很弱,另外缺乏产业分工协作,另外基础设施依然薄弱,缺乏高效的交通体系,另外是城镇化发展滞后,二元结构明显,制度性障碍难以突破,行政型经济问题比较突出。还有对中央支持政策的依赖性强,自我发展能力差等问题。

五、促进新战略区域的尽快成长

对于一个国家而言,调控区域经济主要有三种手段,经济手段、行政手段、法律手段,我们国家部分采用经济手段之外,法律手段基本上是零,更多的时候是以通知、意见、纲要、决定、建议、规划的形式提出,缺乏相应的法律依据,政策的制定、实施、监督无规可依,随意性很大。区域经济的调控手段应该以行政手段为主,逐渐转向以法律手段和经济手段为主,这样政策才能够有连续性,政策效力才能够不断传递下去。另外,政府要真正做到法无授权不可为,企业和市民等市场主体真正做到法无禁止即可为。

不断完善区域调控的经济手段,建立良好的空间资源的分配组织,完善空间政策对区域空间利用和资源分配的作用,引导城市与区域的协调发展。深化资源型产品价格和环保收费改革,建立健全有利于促进结构调整、资源节约和环境保护的资源性产品价格机制和环保收费制度,推行绿色价格和绿色财税改革,完善区域生态补偿制度,大幅度减少要素价格扭曲的经济成本,提高能源资源利用效率。

另外,城市群里边不同的地方发展的部门是不一样的,在一些大都市的中心区域的结构是一种哑铃形的结构,中间的加工制造、组装和零部件很少,而更主要的是抓两头,总部研发设计和培训,另外一个是营销批发零售商标广告管理和售后服务。对于大都市的郊区或者其它大中城市,主要发展高技术和先进制造业,它是一个菱形的结构,而对其它城市和小城镇,是一个棒槌形的结构,它的主体部分应该是一般制造业和零部件为主,而其它占的比重要小一点。在一个大都市圈里边,或者在一个城市群里边,不同的城市所承担的产业功能是不一样的,应该构筑不同规模城市的产业分工格局。

(根据速记整理,未经专家审阅)

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