刚刚闭幕的2022年中央经济工作会议指出，“要全面推进乡村振兴，坚决防止出现规模性返贫”，同时强调“深入实施区域重大战略和区域协调发展战略”。本文认为，同步推进乡村振兴和新型城镇化，既是防止出现规模性返贫的需要，也是实现区域协调发展、城乡融合发展的需要。

全面推进乡村振兴 实现区域协调发展

我们首先从乡村振兴的两个目标——生活富裕和产业兴旺谈起。我国城乡居民人均收入的差距最近几年虽然有所降低，但仍处在改革开放初期2.5倍的高水平上。2020年农村脱贫攻坚战虽然已经圆满收官，但李克强总理所说的月收入在1000元左右的6亿人口中，75%分布在农村，而农村收入最低的20%家庭的年人均可支配收入为4263元，月人均可支配收入为355元，刚刚跨越“两不愁三保障”的绝对贫困线。而我国2019年人均GDP已突破1万美元，进入中高收入国家行列，若参照世界银行确定的中高收入国家每人每天5.5美元的贫困标准，我国农村相当规模的人口还都处在相对贫困状态。

农民贫困的技术成因是农业劳动生产率过低。从我国三次产业的产值占比和就业人口占比的比值来看，2020年我国第一产业即农业增加值只占GDP的7.7%，但农业从业人员则占了全国从业人员的23.6%，二者之比为0.28，而在1952年二者的比值为0.60，这表明我国农业劳动生产率与第二、三产业劳动生产率的相对差距是逐年扩大的。发达国家的农业劳动生产率已达到其工业劳动生产率的一半左右，而我国的农业劳动生产率只相当于工业劳动生产率的1/5。

我国农业劳动生产率低的制度根源是人地矛盾。我国农村户均土地的经营规模异常狭小。根据农业农村部2021年的数据，全国农村超过98%的农户（约2.1亿）经营的耕地在10亩以下，户均土地规模只有7.46亩。加拿大的农民户均土地为4500亩，美国为2550亩，巴西1050亩，法国630亩，日本48亩。世界银行将户均耕地面积低于2公顷（30亩）的农户定义为小农。我国农村户均土地不足这一小农定义的四分之一，可谓超小农、小小农。我国2.1亿农户仅靠户均7.46亩地，如何能实现农业产业兴旺，又如何能生活富裕？农村五年脱贫攻坚之所以能如期完成，在很大程度上是由于近3亿农民进城务工，其人均月收入达到4000元以上，才使得大批至少有一个农民工的农户实现脱贫。

正因为如此，党中央国务院才把发展多种形式适度规模经营作为实施乡村振兴战略的重要举措。国家统计局统计科学研究所根据2015年对河南省10个县（市）的50户家庭农场的调查数据，认为现有生产条件下种粮家庭农场经营规模以200亩左右效益最优。浙江的城乡居民收入差距1.96倍，为全国最低的省份，嘉兴市又是浙江省最低的，仅为1.61倍，其中农户土地规模大都在200亩左右，这无疑是一个重要的原因。我们从当地农户了解到，一对夫妻不需要雇工可耕种200—300亩土地。

就我国现有的20亿亩耕地而言，若使农村户均土地达到50亩的规模，农村只需保留4000万农户，其余1.7亿农户中的劳动力都必须转移到非农产业就业；若使农村户均土地规模达到100亩，则农村1.9亿农户中的劳动力都需要转移到非农产业就业。而与上述两种农地集约化的要求相适应，农业转移人口至少要达到4亿。然而，截至2021年7月，全国农村耕地流转面积仅占承包地的37%，经营规模在50亩以上的农户仅为1.40%。这表明，加快农业剩余劳动力转移并在大量农业人口转移到非农产业就业的同时，完成由农村居民向城市居民的转化，从而在大幅度减少农业人口的基础上大幅度提高户均耕地规模，是实现乡村振兴的必要条件，也就是说，解决“三农”问题不能就农业论基础、就农村谈振兴、就农民讲致富，而必须跳出“三农”看“三农”，用工业化引领农业现代化、用城市化消除农村贫困化、用减少农民富裕农民。

2021年末我国常住人口城镇化率为64.72%，高于55.3%的全球平均水平，但2019年我国已经进入中高收入国家行列，而中高收入国家的城镇化率平均为66%。不仅如此，我国户籍人口城镇化率仅为46.74%，与常住人口城镇化率相差17.98个百分点，这意味着2.54亿被统计为城镇常住人口的农民工及其家属并没有城镇户籍，他们在医疗、就业、教育、社会保障以及住房等方面都不能完全享受城镇户籍人口的待遇。进一步说，我国64.72%的城镇常住人口中，除了生活在685个县级以上城市中的“市民”，还包括3亿左右居住在2100多个镇区中的“镇民”，这些没有城市户籍的城市常住人口和居住在镇区的镇民，大都还处在半城市化状态。

无论从哪个角度说，我国的城市化水平不是高了，而是低了；城市化速度不是快了，而是慢了。我们期待在“十四五”期间，从2022年开始，我国常住人口城镇化率至少年均提升1.32个百分点，到2025年达到70%；从2025年开始，再按照年均1.5个百分点增速，到2035年达到85%，这样才能为本世纪中期全面实现中国式现代化奠定基础。日本的城市化率在上世纪末达就到了90%左右。我国的城镇化率达到85%的水平比日本晚了大约40年，设定这样的目标不能算很高。

同步推进乡村振兴和新型城市化 实现城乡融合发展

从制度层面看，阻碍我国城市化进程从而影响乡村振兴与发展的根本原因是，对人口与土地的空间配置仍然在采用计划经济的方式。要同步推进乡村振兴和新型城镇化，必须按照中共十八届三中全会的精神，让市场在人口和土地资源的空间配置上同样起决定性作用。具体说：

一是要取消对特大超大城市人口规模的限制，提升我国城市化整体水平。根据联合国公布的数据，近60年来世界城市化的发展都是人口在向特大、超大城市集中，而我国长期推行的是优先发展小城镇，严格控制特大、超大城市的战略，尤其是整个“十三五”期间北上广深，都定出了控制人口规模的上限。很多特大超大城市甚至在疏解所谓“低端人口”，这种逆市场化的行为无疑会遏制我国城市化的正常发展。从2016年以来的数据可以看出，年度进城务工农民的数量在减少，上海非户籍人口也在减少，整个国家的城镇化速率出现了下降趋势，这必然会影响到我国工业化的最后完成和2035年基本现代化以及2050年全面现代化的实现。

实际上，无论是从我国作为世界上人口最大的国家来看，还是从我国的工业化进程与经济发展阶段来看，我国的特大超大城市都不是多了而是少了，都不是太大了而是不够大。诸如北上广深等特大超大城市有着比较完善的公共服务和城市基础设施，第三产业比较发达，应该取消对这些特大超大城市人口规模的限制，将更多土地资源和财政资源向这些城市倾斜，让它们为全国城镇化整体水平的提升作出更大的贡献。

二是要发挥市场决定作用，优化土地空间配置。土地资源的配置，同样要由市场来决定。用计划行政手段严格控制城市建设用地供给，必然导致城乡之间、东西部之间以及大中小城市之间人口和土地资源的错配，使大城市的房价十年九调，越调越高，从而抬高农民工进城落户的门槛。2021年我国农村常住人口已不足36%，但村庄建设用地却是城镇建设用地的2.12倍。2008年以来中西部地区人口大量流向东部地区，而中央政府建设用地的配给则更多地从东部向中西部倾斜，这是造成东部沿海大城市住宅用地不足从而房价持续飙升，而中西部城镇建设用地供过于求从而导致空城丛生的主要原因。要按照中共中央国务院加快建设全国统一大市场的要求，构建城乡统一的建设用地市场，推进土地要素的市场化配置，根据人口流向，使新增城镇建设用地的供给更多地向特大超大城市倾斜，从而优化我国的城乡人口与土地的空间配置。

三是推进城乡土地产权同权化改革，放宽农村集体土地入市的限制。随着大量农村人口向城市转移，农村大量宅基地闲置，以宗数计算，宅基地闲置率高达17.6%，按亩推算近3000万亩。由于农村集体的宅基地没有收益权和担保物权，宅基地使用权只能在集体经济组织内部转让，致使大量闲置宅基地难以盘活，这不仅堵塞了农民抵押融资的渠道，而且造成城乡居民高达十倍的财产收入差距。要实现城乡融合发展，必须消除阻碍土地要素在城乡之间自由流动的体制制度障碍。

四是推动集体经济组织开放发展。随着工业化、城镇化和农业现代化的推进，城乡之间、城市之间、乡村之间的人口流动会愈加频繁，规模也会越来越大，农村集体经济组织的改革和发展方向应该是开放的，既要允许原有的成员进城落户之后通过转让土地承包权而放弃其成员权，也要允许外来的人口通过接入土地承包权获得集体经济组织成员权。特别是在农村集体资产（包括土地）股份化之后，农民初始获得的集体资产的股份完全可以自由转让给任何单位或个人。

五是吸引城市工商资本下乡，加快农地流转集中。农业农村要实现开放性发展，必须吸引城市工商资本下乡，通过转包和租赁推进土地流转和集中，在实现土地规模经济的基础上发展现代农业。为此，一方面要适当延长土地承包期，鼓励工商资本对农业进行长期投资，另一方面推进“两权”即农地承包权和宅基地使用权抵押改革，特别是扩大宅基地使用权作为抵押物的流转变现范围，从而拓宽务农大户和农业企业的融资渠道，为实现土地规模经营提供充足的资金支持。要建立农村承包地有偿转让和退出机制，政府不能强迫进城落户的农民放弃农地承包权，但对于已经进城落户的农民主动放弃承包经营权的行为，政府也不应该禁止。要消除阻碍工商资本下乡的障碍，实现城乡之间资源的双向流动，扩大承包经营权流转范围，实现农户土地规模经营，为农业现代化创造条件。

（作者系全国人大财经委委员、民进中央经济委员会主任，清华大学政治经济学研究中心主任、教授）