导读

2023年4月15-16日，“2022年中国城市规划学会住房与社区规划专业委员会年会”在重庆市规划展览馆召开。中国城市规划学会副监事长、清华大学建筑学院教授、清华大学中国新型城镇化研究院执行副院长尹稚作题为“中国住房问题的历程回顾和几点未来思考”的主旨报告。

尹    稚 中国城市规划学会副监事长，清华大学建筑学院教授，清华大学中国新型城镇化研究院执行副院长

大家上午好，我们的住房与社区规划专业委员会这几年在社区规划领域的活跃程度非常高，但是对中国住房问题却很少见到规划师有所发声。所以，今天我想对中国住房问题做一个简短的历史回顾，并谈一点面向未来的看法。

一、住房政策回顾

大家都知道住房问题在不同的历史时期都非常重要，一旦处理不当，就会引发变成一个严重的社会问题。回过头来看，自1949年新中国成立以后，在住宅制度的设计和老百姓住房问题的解决上，其实做过大量努力，在不同时期有不同的做法。

1.政府和单位全包干阶段（1978年以前）

我国最早采取的其实是政府和单位全包干的制度。在1978年以前，我们一直采用这种制度来解决住房问题。在那个年代，90%的住宅建设来自于政府的拨款，10%来自于各种类型的国营单位。当时，我国正好处于一个经济建设的困难时期，也是一个资金资本非常紧张的时期，为了支撑中国的工业化和现代化进程，我们提出“先生产后生活”的口号。虽然由政府和单位包干性的解决住房问题，但这方面的资金投入的量非常非常小，住宅投资占全国固定资产投资总量比例非常之低。其结果是我国产生了住房供给的严重不足。

1985年，我跟随吕俊华先生读硕士研究生从事住宅研究的时候，住房短缺问题依然是非常严峻的，特别是在大城市、特大城市产生了大量的无房户。当时，我印象中人均住宅拥有面积不足5平米。当然，这不意味着这些无房户是睡在大马路上的，政府利用临时性的工棚、废弃的厂房仓库等资源，大量提供非永久性、非成套的居住空间。所以，当时除了严重的住房短缺，住房的成套率也非常低。当代绝大部分年轻人已经没有住过那种房子了，可能一条胡同只有一个厕所，特别是冬天半夜内急，需要走几十米甚至上百米才能找到一个公共的厕所。

2.实物分配阶段（1978-1993年）

1978年，邓小平同志在讲话中谈及住宅的供给方式能不能宽松一点的想法，从那时起，我国开始做住宅制度改革的尝试。我记得改革最开始是1979年，面向海外华侨开放和鼓励使用外汇券[1]购买和建设住宅，而且很有意思的是，当时国家城市建筑总局和国务院侨务办公室出台了关于用侨汇购买和建设住宅的暂行办法，规定使用外汇购买和建设住房可以拥有使用权和所有权，并且是永久性的。

当然这项政策非常短暂，到了80年前后，国家开始出台一些允许货币购置住房的试点性政策，我能查到的第一个文件是1980年在邓小平同志讲话以后，国务院转批了《全国基本建设工作会议汇报提纲》，这大概是能查到资料里边第一次提出来住房商品化改革探索，国家开始允许私人建房，私人买房，允许私人拥有自己的住宅。当然中国做事情从来是先试点后推广，1981年起，我国把住房出售的试点扩大到了23个省自治区60多个城市，还有一部分县镇。

当时住房出售其实有个原则，就是国家、单位、个人来共同负担成本性的房价，绝大部分试点采取的是各担1/3，以此加速住房问题的解决。同时在1978-1985年间，由政府补贴、单位自筹方式建设并允许出售的福利房数量开始大幅度的增加，在一定程度上缓解住房的严重短缺问题。虽然住房总量仍然短缺，但是情况有了向好的改善。

自1986年开始，大家可能知道一个词叫“房改房”，即过去租住公家的房子、单位的房子，现在根据工龄、岗位等等标准，折算出住房价格，将住房出售，回收资金再去盖新的房子。当时很多单位开始有钱的出钱，有地的出地，采用收益共享的方式，开始建设职工福利性住房。当然福利性住房出售的价格是很低的，如果工龄足够长，级别足够高，甚至可能购买住房的价格低于土地成本。

3.市场化改革（1994-1998年）

我国真正开始住房市场化改革是1994年以后的事情。第一轮改革的高峰期是1994-1998年，在这一轮住房供给市场化改革的高峰期，政府相继出台了一系列的政策。比如，1994年国务院下发了一个非常重要的政策——《关于深化城镇住房制度改革的决定》，当时探讨的是如何建立与社会主义市场经济体制相适应的城镇住房制度，来实现住房的商品化、社会化，加快住房建设、改善居住条件，满足城镇居民不断增长的住房需求。该文件的核心内容是“三改四建”。现在很多延续下来并在不断调整中的政策，都可以在这里找到源头，所以这份文件曾经是被很多人称之为“里程碑式”的文件。

“三改”改什么？第一“改”，明确住房的保障由国家、单位统筹，转向国家、单位、个人三方共同合理负担，这给后续全面市场化开了一个很大的口子。第二“改”，当时并没有开发商一说，所以改革之前，绝大部分的住房建设是由居民工作所在的企事业单位作为建设人、分配人、维修人和物业管理人。在没有社会化、专业化的房地产开发商的情况下，单位是第一责任人。改革的目标是逐渐地推动单位负责制向社会化、专业化去转变。因此，在文件出台并提出改革设想后，逐渐成长起来一些正规化的房地产开发企业和项目。第三“改”，即从传统的住房实物福利分配转向按劳分配的工资分配为主的方式，实际上是住房分配的货币化。当时尚未有“炒房”一说，没有将房地产当做金融工具使用，所以当时住房按成本加一定的微利销售，绝大部分家庭的工资是能够负担的。

当时改革的核心要求是要建立与市场经济相适应的住房制度。其中很重要的四点：一是对住房有所区分。一方面提出了保障房的概念，以应对中低收入人群需求，也就是大家后来熟悉的“经济适用房”。当然在执行过程中有很多的走样，出现了经适房小区内豪车满地等乱象，这带来后续我要谈的一个问题，即在以现金纸币为主要支付方式的年代，中国存在着大量的灰色经济和个人灰色收入，要严谨的核查一个人的实际收入其实有非常高的难度。另一方面提出商品房概念，明确商品房针对高收入人群。“两条腿走路”，高收入人群购买商品房，中低收入人群由国家加单位补贴的方式，通过经济适用房的供给来解决其住房需求。二是建立住房的公积金制度。如果收入不完全能够负担住房价格，并且要有一个中长期个人或家庭住房规划，需要有相应工具支撑。公积金制度应运而生，公积金其实是缴纳个人收入的一部分，工作的单位也缴纳一部分，共同形成一个将来可以用来购买住房或租赁住房的一个保障积金。三是建立住房的信贷体系。由于住房涉及到中低收入人群和高收入人群，一方面完全依赖市场化，另一方面则仍带有公共产品性质，因此信贷体系也分为政策性和商业性两类型共存，而过去我国是没有商业性信贷体系的。四是提出建立一个规范化的交易维护和管理住宅商品的住房市场。1994-1998年的市场化改革，基本上奠定了后来一系列住房交易市场的初始状态和基本底色。

1998年有一个非常大的变化。1998年7月，国务院印发《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》（国发〔1998〕23号），将1994年以来的住房市场化改革向前推了一大步，并带来了1998年一直到2005年我国住房市场化和房地产业的高歌猛进。文件有两点非常重要：第一，停止实物性分房。不管是福利性的、经适性的，还是商品性的住房，都要通过购买的方式获得。单位补贴体现为分配货币化，包括当时提出单位提供货币化的购房资金补助和租赁型基金补助。当然执行效果是可想而知的，绝大部分人并没有真的能拿到这笔钱。第二，要进一步发展住房金融，培育规范住房交易市场。这是第一次比较明确的把住房与金融两个概念绑定在一起。回过头来大家会知道，这个时期同样也是我国地方政府在国地分税改革后，随着较大份额的优质税源纳入中央税收后，给地方政府留了土地财政的口子，即可以将土地出让资金用于地方政府预算外投资。土地财政的口子与住房的全面货币化，两者之间有着某种程度的必然联系。

4.市场化高歌猛进阶段（1999-2004年）

1998年的国发〔1998〕23号文后来被业界认为吹响了住房制度全面市场化的号角，被房地产界称为住房制度改革的里程碑。不仅仅宣告了福利分房制度的时代性终结，也全面开启了完全市场化的住房供给制度。经过房地产业的突飞猛进，直到2003年，政府印发《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》（国发〔2003〕18号）对国发〔1998〕23号文做了进一步的修正。这次修正其实给大家最深刻的印象是，这是第一次在党和国家文件里提出房地产业作为国民经济发展的支柱产业。从国发〔1998〕23号文到国发〔2003〕18号文期间是住房市场化最活跃的7年，7年中房地产投资出现了极大的增长。依据数据，7年间房地产投资完成额一直保持在2位数，并从1998、1999年14%的增长率快速增长至2000-2002年的21%~27%，而在2002和2003两年增长率更是已经攀上了30%。回过头来想，大概我国开始出现“炒房”，并且把房地产投资推向一个顶峰，也恰恰也是这个时候开始的。

历史上在政府全包干时期，我国确实解决不了住房问题，并出现了严重的住房短缺和极高非成套化率下糟糕的居住条件。随着房地产行为的出现以及市场化推进，确实极大的提高了我国住宅的成套率，我国住宅的成套率很快提升到70%、80%、90%，到目前为止几乎找不到非成套住宅，包括乡村地区经过“厕所革命”等一系列人居环境改善，乡村住宅的成套性问题也基本上得到了解决。同时，我国人均住房面积实现了直线攀升，从初始设定人均8平米的目标，很快就超过人均20平米，快速接近人均40平米，增长速度非常之快。

但房地产的快速发展带来了严重的贫富不均和房价暴涨等问题。以及住房交易市场中，政府、企业和个人都拿房地产当做有效的资产升值金融工具来加以利用。对于政府，当然地价增长首先的获益者是政府，政府可以用地价增长获得的收益大规模投资道路、桥梁等基础设施。多年来，政府利用土地开发收益从客观上推动了中国城镇化进程中物理空间城镇化的高峰。对于企业，当然在初期市场不规范的时候，房地产也被认为是一个暴利的行业，利润率曾经一度高达100-200%，个别项目甚至有过300%利润的极端个案，但很快政府实行土地招拍挂后，这种暴利现象基本上十分罕见了。对于个人，在这期间我们经历过东南亚金融危机，经历过存款利息极度下降，甚至一度如果算上通货膨胀其实是负利率的。中国股市是什么样的表现，过来人都知道。因此，大家开始盯上房子，发现跟存款、股市相比，炒房子的利润是最高的，因为涨价的部分全部可以落袋为安。我国没有土地升值后涨价归公的制度设计，所以大家乐得“全民炒房”。

5.房地产调控阶段（2005年至今）

但随着房价的快速上涨也引发了一系列社会问题，大家现在熟知总书记提出的“房住不炒”，其实对房地产的调控不是近几年才开始的，最早能查到的文件是2005年3月，国务院办公厅印发《关于切实稳定住房价格的通知》，就稳定房价提出八条意见，被地产界称之为“国八条”。同年4月，温家宝总理召开国务院常务会议，并提出八项措施引导和调控房地产市场，即“新国八条”；随后多个部委逐步出台相关政策，强化对房地产的调控，包括国家税务总局印发《关于实施房地产税收一体化管理若干问题的通知》。2006年5月，国务院又再次出台了关于稳定房价，整顿房地产秩序的六大措施，被称之为“国六条”。对房价管控的目的其实是为了解决城市中低收入家庭住房困难的问题，2007年国务院印发了《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》（国发〔2007〕24号），表达了政府对问题的关注和重视。

但各项政策发挥的作用非常有限，无论是紧缩“银根”、紧缩住宅的供地，还是直接打压住宅价格的定价机制，都未能真正达到限制住房价格进一步抬升的目的。相反，恰恰是在同一时间，以北、上、广、深等等为主的超大城市开始爆发了住房总价的持续上涨和短期内的大幅上涨，并在随后引发了全国性的房价上涨。

二、对住房问题未来的思考

为什么房价过快增长的问题没有得到解决？回过头来，从经济基本原理和住宅作为商品的基本属性，以及我国金融工具的基本状态来对其做一些综合性的分析。

1.“房住不炒”讲对了原则

“房住不炒”原则肯定是对的。因为股市上的收益在落袋为安前其实是一个虚拟状态，并且其不占用实体空间。但是“炒房”不同，中国本来一个“人地关系”非常紧张的大国。依据不同的相关报告预测，截止去年，对我国已建成住房总量和居民购买住房的量进行评估，有两个数据很有意思。第一，中国家庭拥有自有产权的住宅占比最低预估数据是超过85%，而最高的预估值达到96%。这个比例远高于任何一个发达国家，对比一般的发达国家，其家庭拥有自有产权住宅比例通常在40%-60%之间，也许有个别小国能够超过这个比例，但国土尺度比较大的发达国家均未有如此高的比例。第二，已经销售的住宅除以全国家庭数量，平均每个家庭拥有住宅套数在1.5套。当然现实是一个严重苦乐不均的状态，大家已经在网上看过各种真实案例，各种各样的“房叔”“房姐”“房大妈”，手握几十、上百套，甚至不排除有上千套住房的可能性。

回过头来看，完全用社会福利的方式来解决住房问题，没有任何国家有如此庞大的财力、物力和公募投资能力，单纯的认为命苦，一定要怨政府，希望政府100%的包办住宅问题，就目前情况来看，没有任何的可行性，也没有任何的成功实践案例，人均GDP再高的国家也做不到这一点。这也是我国在80年代时第一次产生严重的住房和社会问题的诱因。

用市场化方式显然也不能完全解决问题。市场化带来的住房供给中的金融工具化问题（“炒房”问题），其实对中国住宅市场的健康发展影响是非常严重的。这是因为我国在制度设计上出了问题，造成了严重的苦乐不均，同时也造成了几亿购房人群处在“房奴”状态。为什么近年来我国消费总是提振不上去？除了教育、医疗等方面的非正常支出之外，最大的就是房贷。大家都欠着银行房贷，所以不会有富余的钱来提高日常生活水平，改善日常生活质量。其次，在这样一个有大量“漏洞”的制度框架下，留下了很多权力寻租和资本寻租的空间，以及非正常超额盈利的机会很多也跟“炒房”是有关系的。

因为住房本身带有两面性，一方面住房是人民群众过美好生活的必需品，每个现代国家的公民应该至少合理合法的拥有一套住宅，甚至讲社会主义国家的公民能不能够不仅仅是合理合法，甚至是在不负担土地租金的情况下，拥有一套国民住宅，这其实都是值得讨论的问题。这类住宅更多的展现其公共产品属性的一面，带有基本生活必需品的一面。进入到住房改善阶段，更多的展现其商品特征和商品属性。既然是商品，又是一个可以长期持有的不动产，必然带来财产性收入的一面。如果财产性收入获取的难易程度远远优于劳动性收入，远远优于一般的金融运作型收入，毫无疑问其会变成最主要的金融工具，“全民炒房”的状态也不可能得到终结。

最近社会各界讨论比较多的房地产税，当然这个税本身还有很多争议，因为我国土地所有权与使用权分离，只有房屋材料建设的空间属于你，土地的所有权属于国家，你只是趸交了70年地租拥有了这块土地的使用权，严格讲并不是一个完整产权。部分改革试点中出现了一些其他征税模式，比如一套房二套房不征税，三套以上征税，那么这种税是什么税呢？我个人理解应该是过渡占用资源税。因为除自住外的房产带有明显的“炒房”特征，是为了以房生财，而这类房产过渡占用了本来可以产生其他效益的城市土地。围绕这个问题建立起某种触发型、抑制型、或反激励型的机制，但是这可能不能称之为房地产税。

2.如何抑制炒房行为

一次买几十套住宅等着涨价，等着在房产交易中去获利，这其实不是去思考如何对房屋持有征税。如果从源头上要抑制“炒房”的话，应当对房产二次交易环节征收设计出一套“涨价归公”，或者是“涨价空间大部分归公”的机制。在房产二次交易中征重税，一方面承认持有住房这种商品可以给投资者带来一定的财产性收入。比如说住房涨价，交易的时候政府允许保留涨价部分的收益（比如15-20%），而其他的收益作为政府的税收征收。因为住房物产本身是不会涨价的，涨价的主要原因是所在的土地价值的增长，而地价增长与政府高强度的基础设施和公共服务设施投资直接相关，与住房的持有者没有什么关系。

如果能够控制住房二次交易环节，真正的实现涨价的大部分能够归公，可以大幅度的抑制“炒房”行为的发生，同时也将使得一次性“寅吃卯粮”的土地财政变成一个可持续的土地财政。

3.货币数字化的前景——核查机制的解决

对于中低收入人群，我国尝试过经济适用房、廉租房等各种各样的方式，但还要明晰一个原则，作为一种住房的救助行为，我的看法是救急不救贫。因为贫困是时段性的，一个人只要通过正常的努力，可以凭借自己的劳动回报脱离贫困状态。当下，面对城市新移民、青年人的住房问题，其实是在这些人群刚刚完成劳动技能培训，刚刚完成学历教育走向社会的时期，是一个时段性的贫困问题，应当用廉租的方式去加以解决。当然也不排除有绝对贫困的问题，因伤、因病、因灾产生的绝对贫困和不可逆贫困问题，其实是可以采用赠予制或是国家直接提供住房的方式加以解决，这部分人群的数量是非常小，绝大部分应当走向时段性救助。过去有不少地方政府也采取过这种时段性救助的措施，即不将住房的永久性或者长期使用权一次性卖给你。经济适用房就是一次性补助，而中低收入人群收入提高、摆脱了贫困状态后，仍然可以享有救助性住房，这其实是不公平的。

廉租房退出机制涉及到收入核查问题，正如前文所讲，当年收入的发放方式决定了灰色空间是很难核查的。近年来，随着我国大量交易环节货币的数字化，包括政府推动人民币的数字化、税收数字化等改革，当前要核查收入变得高度的透明和边界，非常有利于相关问题的解决。不少地方政府在这方面有非常良好的廉租房进入和核查退出机制实践，证明这条路径是可行的。

4.走向现代化——流动性问题

最后谈一个观点，中国在走向现代化的过程中，现代性社会还是以攒不动产为主的社会吗？住宅向后代的传承还像传统社会那样具有独一无二的价值和意义吗？这其实都是现代性社会要回答的问题。

现代性社会与传统性社会最大的不同是全社会流动性的暴增，以及就业方式的变革。传统社会中，不管是通过人身依附方式，还是属于雇佣关系方式，在一个企业可以打一辈子工，相对而言是比较稳定的。而在现代性社会里，用工制度会更加柔性化，更加时段化。人一生的不同阶段，会在不同层级城市、不同地域城市之间不断的流动，这个时候居住空间对其意味着什么？

西方一些发达国家，其人均收入水平比我国高很多，但住房自持率低，不是因为买不起房，而是在买与租之间平衡就业的移动和人生不同阶段生活性移动。中国将来会不会走到这一天？如果把这些问题想透了，我们就会重新思考中国未来的住房供给究竟在哪个时段的特定人群是以租为主，而哪些人群和哪些年龄段的人群更需要稳定的、购买型的、拥有自有产权的住宅。

同时，我国当前住房供给的短板其实更多的是租赁的不稳定性，以及租赁定价机制缺乏法律程序的保障。如果这些问题能够得到有效解决，当下的住房供给与住房需求之间的对接，是不是就有可能有更大的改善。

实现共同富裕既是社会主义的本质要求，也是党的初心使命。近两年我一直在呼吁，我国作为社会主义大国，有没有可能建立起“国民住宅计划”，即第一套国民住宅只需要支付土建成本和基础设施的保障性成本，而不再支付地价。即使是商品性住宅，我们也要从“寅吃卯粮”的土地批租制度（趸交地价体制）中走出来改革为年租制。一方面，将极大的降低拥有自持住宅的初始投入成本，另一方面，也可以更好的管控以后的交易环节，真正通过制度化设计实现涨价归公。土地财政没有错，但“寅吃卯粮”的土地财政是有严重的财务风险和后患。如何为地方政府提供一个可持续、稳定增长的土地财政，其实是住房研究领域应该参与讨论的问题，也是值得探讨的问题。

谢谢大家！

注释：

[1] 华侨把美元寄到国内来，兑换成外汇人民币，不是一般通用的人民币，俗称外汇券。

本文内容根据会议现场速记整理，稿件已经本人审阅。

供稿单位：中国城市规划学会住房与社区规划专业委员会