导读

中国城市规划学会科技奖是规划领域首个专享的社会科技奖，专门奖励规划领域的科学技术成果和规划科技人才，是学会的最高科技奖励。2022年度中国城市规划学会科技进步奖授奖项目共31项，其中一等奖4项，二等奖9项，三等奖18项。“中国城市规划”微信公众号将陆续介绍授奖项目。

广州市城市规划勘测设计研究院的朱江团队凭借自然资源价值评估技术、四维指标传导监管技术、自然资源“分区-单元”管控技术、全生命周期预警监控技术等获得2022年度中国城市规划学会科技进步奖二等奖。

项目名称：自然资源统一管理与用途管制核心技术

主要完成人：朱江，姚江春，黄慧明，尹向东，黄孚湘，刘涛，邓木林，陈长成，李翔，方然，张国杰，姜浩，步兵，刘国威，任思儒

主要完成单位：广州市城市规划勘测设计研究院

一、技术研发背景

党的十九大提出了自然生态监管“三个统一”的改革要求，建立自然资源统一管理制度是落实其中两个“统一”的重要抓手。但是受长期以来部门多头管理的影响，自然资源管理仍存在调查标准、管控目标、管控方式、监控体系不统一的问题，造成用途管制难落地、资源管理成本高、价值转化无抓手的问题。面向新时代，亟需破解自然资源协同治理难题，建立自然资源统一管理与用途管制新模式。

2018年以来，项目团队结合“三调”、国土空间规划和自然资源管理研究等系列工作，开展了自然资源统一管理与用途管制的研究工作，坚持问题导向、目标导向和治理导向，围绕“统一资源底盘、统一指标管控、统一分区管制、统一预警调控”四大技术内容，率先建立了“四统一”的全要素、全链条、闭环式的治理体系，形成了自然资源统一管理与用途管制新模式。

自然资源全链条治理闭环

二、主要科学技术内容和科技创新点

1、统一资源底盘：

运用自然资源价值评估技术，支撑形成三维立体资源价值现状一张图

一是突出自然资源空间唯一性特点，消除原各类资源分类标准中的差异，按照一级类重事权、二级类重管控的原则统一了自然资源分类标准，相关成果纳入自然资源部印发的《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南（试行）》。

二是通过三维测绘和遥感解译技术识别自然资源属性功能，形成可视化、动态化、智能化的自然资源三维实物量一张图。

三是建立经济、生态、社会服务价值量的评价指标体系，综合运用市场价格法、InVEST模型和SolVES模型，形成了经济价值、生态价值和社会价值的价值量一张图。

四是基于自然资源确权登记、不动产登记等数据，通过协调冲突和争议权属边界，探索形成自然资源权属一张图。

运用三维测绘和遥感技术识别自然资源实物量一张图示例

自然资源经济-生态-社会价值一张图和权属一张图示例

2、统一指标管控：

运用四维指标传导监管技术，构建从数量管理到价值管理的指标体系

改变自然资源指标管控以数量为主的单一管理模式，针对城镇开发与资源保护的矛盾，顺应人对自然生态空间的需求，突出自然资源生态、资源、资产“三位一体”特征，在传统数量指标的基础上，补充质量指标和效率指标，增加生物多样性指数、景观游憩等价值指标，构建“数量-质量-效率-价值”4个维度，10个一级类、40个二级类的指标管控体系。

适宜城市空间治理传导体系，结合国土空间总体规划工作，将约束性指标向下分解传导和考核评估，并在单元详细规划中落实。全部指标纳入城市体检工作，依托国土空间“一张图”实施监督系统进行监管。

建立“数量-质量-效率-价值”四维指标体系

将约束性指标向下分解传导和考核评估

3、统一分区管制：

运用自然资源“分区-单元”管控技术，实现单要素管理到空间系统管制

衔接国土空间规划需求，率先提出国土空间规划中自然资源分区划定技术方法。以“双评价”为基础，叠加底线要素和山水林田湖海沙等资源要素，初步划分自然资源规划分区；按照生态优先、粮食安全优先、宜林则林、宜耕则耕等原则，建立分区优先度排序表，解决划定矛盾，统筹各类自然资源分区划定；结合西北、西南、东南和华南四个典型地区案例，综合考虑当地的地理特点和生境、农业活动规律，开展生态斑块指数、生物活动、耕地破碎度等景观生态分析，运用最小斑块聚类算法界定自然资源分区的合理尺度，形成适应不同地理地域特色的分区划分方法。

选取全国4个典型案例开展自然资源分区划定

建立分区到单元的传导体系，国内首创空间可视化的自然资源资产价值评估法，识别价值高低和价值增值贬值区域，通过耦合分析模型将分区划分为四种生态详规单元，提出差异化的生态详规编制指引，实现自然资源管控从总规到详规的传导。

通过耦合分析模型划分生态详规单元，提出差异化的编制指引

落实要素市场化配置要求，优化空间管制规则，制定分区主导用途和兼容用途清单，底线区实施正面清单管理，其他区实施负面清单管理。针对自然资源保护、修复、利用、转用四类活动，采取“准入、许可”相结合的空间管制方式，通过分区与地类的叠加管理，引导资源向适宜空间集聚，优化自然资源空间配置。

制定分区主导用途和兼容用途清单

针对四类自然资源活动的分区管制规则

4、统一预警调控：

运用全生命周期预警监控技术，率先建立监测预警与规划编制实施结合的动态调控路径

针对各类资源分散监管、事后督查治理代价大的问题，建立“事前监测预警、事中统一督查、事后评价反馈”的全生命周期监管机制。事前充分利用卫星遥感、人工智能等技术手段，建立智能化的监测预警体系；事中构建涵盖资源“一本账”统计、资产监管、行业监管、违法查处等内容的自然资源专题监管智慧应用信息平台；事后建立上下结合的评价反馈机制。

依托国土空间“一张图”实施监督系统，识别建设占用、质量退化、价值受损等16个风险因子，建立“数量-质量-价值”集成预警模型，自动识别高、中、低风险区，并提出月度、季度、年度分级监控措施。

针对高风险区，建立风险趋势指数模型跟踪风险变化，划分规划调控区，提出针对性调控措施。

开展自然资源风险预警监控示例

针对高风险区实施动态智能监控和规划预警调控示例

三、与国内外同类技术比较

相较国内外同类技术，本项目率先构建了全要素、全链条、闭环式的自然资源动态治理体系；创新提出了实物量、价值量、权属一张图的可视化底图识别技术，国内首创空间可视化的自然资源资产价值评估法，奠定资源资产规划编制基础；优化构建了生态复合价值导向的四维指标管控体系，率先探索自然资源管控指标传导的空间落实技术；国内首创了系统性分区划定方法和“清单+准入+许可”的空间管制规则，初步探索了“事前监测预警、事中统一督查、事后评价反馈”的全生命周期监管机制，在自然资源管理领域具有较强的技术前瞻性。

四、推广应用情况和应用前景

成果应用于部和省7项技术标准、5项课题研究，支撑了自然资源调查监测评价、国土空间规划用地分类、国土空间用途管制、自然资源资产规划、自然资源确权登记等关键技术研发；支撑了国土空间规划国家试点、生态产品价值实现国家试点、16省自然资源调查监测评价、广州市自然资源资产清查核算、确权登记、产权制度改革工作，具有全国示范意义；推动了一批自然资源管理和修复重点工程落地，促进了自然资源和国土空间规划领域的技术进步，取得了较大的生态效益和社会反响。

本研究的关键技术可应用于自然资源调查监测评价、自然资源资产评估和规划、自然资源保护利用规划、自然资源用途管制政策、自然资源监测预警等方面。

五、经济社会效益

成果推动了国土空间规划、自然资源管理、用途管制等项目实践，先后应用于20多个省100多个市（县）相关项目，推动了一批自然资源管理和修复重点工程落地，促进了自然资源和国土空间规划领域的技术进步，取得了较大的生态效益和社会反响。

六、知识产权情况及他人评价

形成5项专利、2篇SCI论文、12篇期刊论文、3项科技成果登记；科技查新报告、科技成果技术评价等对研究成果的技术创新性进行了高度肯定，一致认为本项目提出的自然资源识别评价、用途管制、监测预警等关键技术达到国内领先水平；同时，课题组在高水平的学术讲座和科技论坛积极发声，研究成果得到学界专家一致好评。

供稿人：朱江，广州市城市规划勘测设计研究院国土与空间规划设计所所长、教授级高级工程师；姚江春，广州市城市规划勘测设计研究院国土与空间规划设计所总工、高级工程师