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石晓冬:共襄协同发展,擘画现代化首都都市圈

2023-11-03 11:08 来源:cityif微信公众号

嘉宾:石晓冬  中国城市规划学会常务理事,北京市城市规划设计研究院党委书记、院长

记者:文爱平

记  者

京津冀,我国经济最具活力、开放程度最高、创新能力最强的地区之一。2014年2月,习近平总书记主持召开京津冀三地协同发展座谈会,并在讲话中首次将京津冀协同发展上升为国家战略。今年5月12日,习近平总书记提出新要求,强调推动京津冀协同发展不断迈上新台阶,努力使京津冀成为中国式现代化建设的先行区、示范区。请问为什么推动京津冀协同发展,会成为新时代条件下的重大国家战略?规划上有何应对?

石晓冬

2014年2月,习近平总书记主持召开京津冀三地协同发展座谈会,将京津冀协同发展上升为国家战略。从《京津冀协同发展规划纲要》到《推动北京市通州区与河北省三河、大厂、香河三县市一体化高质量发展总体方案》的发布,可以看出,中央对京津冀协同发展工作始终保持了高位推进、频道不改、强度不减的态势。

正如习总书记所说,京津冀同属京畿重地,地缘相接、人缘相亲,地域一体、文化一脉,历史渊源深厚、交往半径相宜。实现京津冀协同发展、创新驱动,是面向未来打造新的首都经济圈、推动区域发展体制机制创新的需要,也是实现京津冀优势互补、促进环渤海经济区发展、带动北方腹地发展的需要,做好这项工作意义重大。

为贯彻落实2023年5月12日习近平总书记在深入推进京津冀协同发展座谈会上的重要讲话精神,7月20日,北京市、天津市、河北省联合组建京津冀协同发展联合工作办公室,并成立15个专题工作组,分别负责交通、生态、产业、国土空间规划、毗邻地区等15方面的重点内容,核心是为了聚焦跨区域、跨领域重点事项,推动落实三省市层面协同机制确定的工作任务。

我们从规划的角度,就是国土空间规划工作组。为进一步深化京津冀规划自然资源领域协同,10月16日,京津冀国土空间规划协同专题工作组第一次会议召开。会议审议通过《京津冀国土空间规划协同专题工作组工作机制》《京津冀国土空间规划协同专题工作组2023年重点任务》,明确了三地共商的工作原则,形成了多层次多类型会议制度,并细化年度重点任务,立体化推动规划协同工作走深走实。还研究讨论了《现代化首都都市圈空间协同规划(2023年-2035年)》编制工作初步思路,提出首都功能、安全韧性、流域治理、产业廊道等方面研究重点。

记  者

国家发改委发布的《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》中,提到多方面的协同,如产业协同、公共服务协同、基础设施协同等。构建现代化首都都市圈对于纵深推进京津冀协同发展有何重要意义?

石晓冬

新时期京津冀协同的核心是解决三个问题,一是迈向中华民族伟大复兴的大国首都建设,二是解决北京的“大城市病”,三是实现区域共同发展。而首都都市圈是解决这三个问题的关键所在。

一要着力改善“都与城”的关系,满足大国首都建设新需要。随着我国综合国力的日益上升,不断深度参与全球治理,北京的政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心等功能建设要求也不断提升。首都都市圈建设立足大国首都新需要,在都市圈范围内统筹利用各类资源,通过疏解非首都功能,妥善布局首都核心功能、支撑保障功能,逐步构建完善大国首都功能体系。在此基础上,统筹产业、居住、生态等各项功能,不断提升各级城市的发展水平,以“城”的更高水平发展服务保障“都”的功能,支撑大国首都战略目标要求。

二要充分理顺“京与畿”的关系,解决北京超大城市治理难题。习近平总书记强调“解决好北京的发展问题,必须纳入京津冀范围统一考虑,打通发展的大动脉,更有力地彰显北京的优势,更广泛地激活北京的要素资源”。首都都市圈是北京发挥主要影响力的重点地区,也是解决北京“大城市病”的关键地区,通过持续疏解非首都功能,优化提升首都功能,推动北京城市高质量发展。与此同时,推动“京与畿”的高质量融合发展,加强都市圈内部功能承接,改善北京不断极化、与周边地区互动联系弱、城镇之间关系松散的发展现状,弥补北京与周边巨大的发展落差,实现区域整体功能优化和共同富裕。

三要合理构建“圈与群”的关系,搭建京津冀城市群的主干构架。首都都市圈约占京津冀城市群国土面积的77%、常住人口的71%、GDP总量的85%,无论是面积、人口、GDP都在城市群里占绝对的主导地位。同时,京津双城以及由北京城市副中心、河北雄安新区组成的“两翼”均在首都都市圈内,建设好首都都市圈,就搭建起了京津冀城市群的主干构架和重要支撑,为城市群的高质量发展奠定了强大的基础。

记  者

国家“十四五”规划将城市群、都市圈作为实施新型城镇化的重要依托,促进大中小城市协同联动。就都市圈而言,应如何理解其与城市群之间的发展关系及逻辑?

石晓冬

2019年2月,国家发改委下发《培育发展现代化都市圈的指导意见》,明确指出:“城市群是新型城镇化主体形态,是支撑全国经济增长、促进区域协调发展、参与国际竞争合作的重要平台。都市圈是城市群内部以超大特大城市或辐射带动功能强的大城市为中心、以1小时通勤圈为基本范围的城镇化空间形态。”这是我国第一份以“都市圈”为主题的中央文件,标志着都市圈时代正式来临。

随后,国家“十四五”规划提出,优化行政区划设置,发挥中心城市和城市群带动作用,建设现代化都市圈;党的二十大报告强调,以城市群、都市圈为依托构建大中小城市协调发展格局;《2022年新型城镇化和城乡融合发展重点任务》,提出健全城市群一体化发展机制,培育发展现代化都市圈。

从城镇化到城市群,都市圈是城市群“硬核”。目前,我国都市圈规划、建设和发展进入常态化阶段,都市圈明确成为中心城市和城市群之间的重要空间层次。一方面,当前我国多数城市群发展尚不成熟,培育都市圈是由中心城市过渡到城市群的发展必经阶段;另一方面,它是实现中心城市、城市群不同空间层次衔接贯通的重要空间载体。

记  者

实施区域协调发展战略,是关乎我国经济发展全局的重要战略举措,对推动区域经济持续发展、优化国土空间布局,形成主体功能明显、优势互补的区域发展格局具有重要意义。不同于同一省市内的地区协同,跨省域区域协同存在诸多现实挑战。请问省级行政边界对于都市圈一体化发展主要有哪些制约?

石晓冬

从现在的情况来看,都市圈主要有两种,一种是跨省域的,一种是不跨省域的。但即使不跨省域,也有跨不同行政辖区的,所以它的重点和难点还是在于跨地区的协同。

因为都市圈是以中心城市为中心,中心城市对周边其他跨行政区,甚至是跨省域行政区的影响是巨大的,我们在配置资源要素、建设基础设施、职住平衡等市场化发展的过程中,多少都会受到跨行政辖区的影响。所以都市圈规划的关键,就在于基于中心城市的辐射带动作用更好地进行各方面的协同,如体制机制、资源要素、基础设施、产业、生态环境,等等,要协同去破解由于跨不同行政辖区产生的一些问题,打通一些瓶颈和阻塞,这是非常重要的。其中,市场起到了一个基础性、决定性的作用。怎样在一定的范围内,通过都市圈规划的协同作用,调动起市场要素的充分流动,这是都市圈协同发展和共同建设过程中的关键。

根据现代区位理论,行政边界的存在会形成一个远远大于空间距离的“制度距离”。不同行政区缺少向边界地区延伸基础设施的动力,导致相邻城市难以实现同城化。从都市圈一体化发展的视角而言,这种影响主要体现在四个方面。

一是基础设施建设标准不统一导致跨区域衔接成本高昂。对于跨界项目而言,边界两侧的管线宽度、设施接口、信息安全等基础共性标准不统一,迫使建设方在边界两侧建设两套基础设施服务系统,承担两套系统的运营、维护、管理和服务责任。

二是基本公共服务制度及待遇标准不统一导致区域公共事务合作困难。各地政府难以协调决策、统一行动,跨地区公共服务对接和共享程度低,医疗、公交等公共服务一网通行、一卡通行水平仍然有待提升。

三是社会政策环境不一致导致区域要素自由流动水平受限。各地公共服务资源要素受域内财政、行政、人事、投资、审批等体制机制束缚严重,环保督查标准、金融贷款审核标准、财税政策、高新技术企业认定、人才认定等相关政策各自为政、互不衔接,影响企业、人才在区域内的自由流动和合理配置。

四是规划管理政策不兼容增加了区域合作的不稳定性。由于不同地区存在规划地类、管理手段、土地政策的区别,跨省域协作本身就存在落地困难的问题,特别是考虑到新一轮规划编制或者规划调整,这种不兼容性往往是长期性、突然性的,给企业运营增加了很大的不确定性。

记  者

在现代化首都都市圈建设发展中,该如何把握政府与市场的关系?怎样在一定的范围内,通过首都都市圈规划的协同作用,调动起市场要素的充分流动?

石晓冬

在首都都市圈发展过程中,政府还是要抓规划与政策,抓高水平的市场环境、营商环境建设,建立有效的对接交流协同的机制,搭好台,给市场要素的充分流动奠定特别重要的一个基础。

首先,既要注重政府在宏观顶层设计上的推动,也要注重微观市场环境的营造。

宏观层面的指导是区域协同的定盘星,是凝聚各方意志、协调各方行动的准绳。目前在京津冀层面已经有《京津冀协同发展规划纲要》的指导,都市圈层面正在编制《现代化首都都市圈空间协同规划(2023年-2035年)》,要通过规划厘清都市圈层面临的主要问题及需重点解决的难题、未来发展的目标和战略、空间一体化发展格局、配套工具和政策,将各个领域的工作统一在一个大的框架下,让各方的行动能够协同发力。

微观的市场环境是开展区域协作的土壤,是支撑区域协同良性循环的生态系统。当前,首都都市圈与长三角、珠三角相比,整体市场环境趋于保守与封闭,市场意识不强,资金、人才、技术等要素流动不畅,市场经济活力不足,这些都制约了都市圈的区域协作水平提升。未来应加强体制机制创新,着力培育利于合作的市场环境,打破行政制约,营造一流营商环境,激发市场活力,鼓励资金、人才、技术等要素的充分、自由流动,从而不断提升区域协作的深度和广度。

其次,既要注重战略性资源的集中投放和重大设施的牵引,也要注重以中小城市、微中心为主的城镇群落的培育。

北京城市副中心、雄安新区是京津高端要素向区域拓展的重要跳板,是改变现状区域空间格局的关键环节,是需着力打造的战略性空间。未来应加大“两翼”非首都功能承接力度,推动战略性资源集聚和重大项目布局,围绕平台型大项目形成生态圈,培育自身内生动力,构建区域反磁力中心。同时,也要注重轨道交通等重大区域基础设施的牵引带动作用,拉开区域空间骨架,营造枢纽节点,推动形成轨道上的京津冀。

与此同时,也要充分发挥核心城市、发展廊道、重大设施的带动作用,通过市场化机制的培育创新,加强区域战略枢纽空间对广大的腹地、众多中小城镇的辐射,促进资源要素的逐步下沉,培育形成一批经济发达、联通高效、高度网络化的城镇群落,促进都市圈整体发育完善。

第三,既要注重政府间协调机制的完善,也要注重社会、市场等多元治理机制的探索创新。

当前京津冀政府间协同机制中“决策-协调-执行”三级机制还不完善,常态化运行的执行、议事机制还有所欠缺。根据行政对等原则,应研究建立三地间直辖市(省)、区(地级市)、乡镇(县)等多层级协同机构,有效链接多方参与主体,发挥桥梁作用。在都市圈层面,京津冀三地相关城市共同成立首都都市圈建设管理协调机构。

与此同时,还应广泛吸纳来自市场、社会等不同主体的力量,提高其对于空间治理的参与力度。创新区域协作形式,充分发挥企业、非政府组织的作用,活用社会资本,积极探索市场化的协同模式。发挥以企业为代表的社会资本在区域经济一体化过程中的重要推动力量,支持企业在区域产业协作、公共服务设施及基础设施建设运营等领域发挥创造性作用。

记  者

综合考虑时间半径、空间距离、通勤率、行政边界等因素,首都都市圈前期考虑划分为三个圈层,即50km半径的通勤圈、100km半径的功能圈和150km半径的产业圈,作为开展都市圈空间治理的重要基础。请问如何围绕这三个圈层,强化功能梯次传导,突出各自发展重点?

石晓冬

首都都市圈跟其他的都市圈有所不同,是中国唯一一个包含首都的都市圈,也是目前唯一一个拥有两个超大城市的都市圈,还涉及到河北雄安新区和北京城市副中心建设这些重大的战略部署,所以首都都市圈在国家治理中的地位重要而又特殊。而且首都功能和相关产业协同的影响范围,已经超出了普通意义上通勤圈的范围,首都都市圈考虑的腹地、协同的半径,是比较大的一个尺度,因此还有功能圈和产业圈的考虑。我们要使各类要素在不同的交往半径里有序高效的流动,为都市圈区域内各城市的高水平发展奠定一个好的基础,营造一个好的环境。让大家共享发展的红利,其中包含着社会公平、共同发展、协同发展的目标,无论是生态环境、公共服务,还是基础设施,都是朝着这个目标努力,最终推动共同富裕。

通勤圈应充分利用自身的近域化区位优势,聚焦加强环京合作、提升职住协同水平的发展目标,针对交通着重提升通勤效率、公共服务着重提升一体化水平等目标导向,提出相关建设重点。具体包括:率先形成一体化交通体系,推动轨道交通、市郊铁路向环京地区延伸,保障跨市域公交运行,利用科技手段完善进京通勤管理等;深化公共服务合作机制,推动养老、教育、医疗等资源延伸布局,增强居住配套,促进跨区域职住协同;增强通州副中心和大兴机场临空经济区的辐射带动作用,推动北京适宜企业延伸布局;加强环京生态带建设,共建北运河-潮白河大尺度生态绿洲。

功能圈(如雄安新区)应当充分利用政策优势和创新环境,聚焦功能互补、错位发展的目标,主动配合国家部委做好相关资源的疏解承接工作。以“交通着重提升路网衔接水平、公服着重提高整体品质、产业着重加强高端集聚、生态着重提升环境质量”为导向,将“完善交通直连直通体系,着重提高运行效率;不断提升公共服务质量和水平;配合产业疏解承接工作,支持科创资源布局落地;建设绿色生态空间,推动绿色低碳发展”等方面作为重点建设内容。

产业圈应依托产业发展轴,加强各节点城市要素集聚能力,推动创新链产业链供应链协调联动,聚焦产业分工配套协调目标,针对交通着重发挥廊道作用、公服着重提高配套能力、产业着重形成分工体系、生态着重体现特色价值等导向,提出相应建设重点。具体包括:完善交通骨架支撑体系,沿交通廊道打造特色产业发展带;扩大教育、医疗等优质资源辐射带动,鼓励合作办学、推进医疗卫生协作,为产业发展提供良好服务配套保障;推动传统产业改造升级,提升重点合作平台建设水平,协同打造重点产业集群;深化环境污染联防联控联治机制,加强生态修复治理和水源涵养区生态补偿,推进清洁环保、绿色能源使用,推动区域节能低碳和绿色发展。

记  者

优质共享的公共服务是首都都市圈集聚高层次人才和高端产业的关键所在,也是一小时通勤圈的核心目标。提供高水平、均等化的公共服务是都市圈高质量发展的内在要求。请问如何构建一体化交通体系,推进环京周边地区密切合作,引导北京适宜产业在环京地区发展,推进公共服务共建共享?

石晓冬

的确,一小时通勤圈的核心目标在于实现同城化式的公共服务共享,其背后体现的是公共资源在更大尺度范围内的公平配置。在这个过程中,本地的公共服务配套和治理水平、密切的经济和产业联系、便捷的交通支撑都很关键。从京津冀的现状来看,现阶段我们可以着力从三个方面进行突破。

一是以重点产业园区、重点跨界组团为突破,加强环京区域经济产业联系。将新城、环京区域重点产业园区的布局统筹考虑,以大兴机场临空经济区、通州—北三县高质量发展示范区等区域为示范,加快研究重点先行区域高质量发展意见,引导重点项目布局落位。

二是加强环京区域在养老、住房等城市服务上的补充作用,推进高质量教育、医疗、文体等服务的跨区域共享。环京区域是大量在京劳动力的落脚之处,宜以差异化的住房产品和住房制度补给北京中心城区房价高企、租住不易的困境,同时,推进高质量教育、医疗、文体等服务的