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王富海:城市更新时代的总规实施

2023-11-13 09:14 来源:中国城市规划网

导读

9月24日,在由中国城市规划学会总体规划专业委员会承办的2022/2023中国城市规划年会专题会议八“规划创新与规划赋能”上,学会常务理事、总体规划专业委员会副主任委员,深圳市蕾奥规划设计咨询股份有限公司董事长、首席规划师王富海作题为《城市更新时代的总规实施》的特邀主题报告。

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王富海 学会常务理事、总体规划专业委员会副主任委员,深圳市蕾奥规划设计咨询股份有限公司董事长、首席规划师

国土空间总体规划经过了5年的艰难探索,部分省、市、县的国空总规陆续获批,总规如何高效实施的问题已经迫在眉睫。讨论总规实施,必须考虑三个前提条件:一是作为国土空间规划体系建立以来的首轮总规,过程相对仓促,很多问题未及深入,有待下一轮继续探讨,也需要实施中反馈。二是当前宏观经济形势进入新阶段,需要城市发挥更大更关键的作用。三是城市更新时代的到来,对城市建设发展模式的深远影响。我今天的主题报告选择了从城市更新角度切入,主要就总规所肩负的新使命以及实施路径的创新谈谈我的一些见解。

#1 城市更新开启新时代

在过去30年中,技术变革和社会思潮带来了人类城市生产生活方式的急剧变化;全球化和改革开放带来了中国城市建设的急速扩张,成为一个世界级的大现象;城市扩张成为“中国模式”的主要特征之一。

但是近几年来,城市急速扩张模式的发展条件出现了阶段性的变化。驱动城市扩张的几大要素的发展轨迹已经出现“拐点”:在“地”方面,全国城市建设用地面积的增速已经进入下降通道,最近10年间,年均增长率滑落至前30年的一半。而在总量上,规划城市建设用地面积已经明显过剩。据统计,2019年当年,全国3845个各类新城新区中,实际建成面积和人口数量仅仅达到规划指标的35-40%的水平。在“人”方面,2009年以来,城镇人口规模的增速逐年下降,且新增城镇人口的结构发生了显著变化。“钱”的方面,地方财政自2015年来收支缺口明显地逐渐扩大。尤其是随着高质量发展和以内循环为主的经济双循环等国家战略的提出,民生类需求支出的比重也在逐步增加,未来的公共支出还会更多。此外,“土地财政”和“土地金融”的拉动效应越来越低,风险越来越大。

以上发展要素的变化趋势都表明过去快速扩张的城市建设发展路径依赖已受到极大冲击。实际上,在全世界城市漫长的发展史上,大规模快速新建都只会是阶段性的,更新和运营才是城市发展的常态。

“大时代转折”这个判断,从城市建设的历史角度看,很容易理解。但对于正在进行中的波澜壮阔的中国实践来说,就像40多年前开启“城市建设时代”一样,对之前的机制进行了全面、长期而坚决的改革,现在需要对改革中建立的现行机制再做一次大的改革!

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我对这种时代性的转折稍作理论性归纳,城市发展包括经济、社会、文化、科技等等方面,城市作为人类文明发展的催化剂,规划更多关注的是其物质实体,也就是城市建设,而过去的城市建设主要是新建、改建、重建,规划透过宏大叙事对城市建设施加干预,主要作用于城市的发育,这个时代叫做增量时代。

但是现在存量时代的建设方式是以整治置换翻新为主的城市更新。面对更加复杂的城市更新,我们必须跳出开发建设的习惯语境,转而从城市运营的角度来思考城市如何去更新。要以经济特征、社会需求和环境责任为基础,综合考虑财政能力、金融手段和运营成本,这是总规实施面对的一个大课题,也应该反馈到总规编制工作之中。

国家“十四五”规划提出实施的城市更新行动,是近几年来业内乃至全社会讨论和实践的热门话题,在各种语境的政策表述中反复解读和强化。近期,更为具体的《关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见》文件的推出,城市更新在社会经济发展中显得越来越重要和越来越迫切。但是仔细研读相关文件就会发现,当前城市更新的政策重心仍是放在房地产投资拉动经济上,我认为这是在基本概念上出现了对城市更新的曲解。

那么如何理解更新的内涵?我个人有一个批判性的理解:所有的业主、经营者、开发者,对存量物业通过物质或功能改变以提高物业价值的所有行为,都是城市更新。这样一来,我把这个概念更加泛化了,相比拆除重建和精英化改建这两种主流方式,以一个泛在的角度去定义城市更新,将可以鼓励更多的主体以更多的方式改善城市,一步一步地逐渐提高城市的质量,这样的概念定义更符合“城市更新时代”的本意,就会产生更大的价值。

与城市开发模式相比,城市更新模式是截然不同的城市建设发展模式。前者以增量空间为主,后者以存量空间为主;前者是计划的、定向的、成片的,后者是随机的、遍在的、分散的;前者往往面对大尺度的单一产权用地,后者往往是多元业主的、小颗粒度空间;前者是高投入、暴利的、“一锤子”式的投资,后者应是低门槛的、微利的、细水长流的投资;前者以地方政府和地产企业来推动,后者的实施和参与主体却可以更多元;前者在设计上常常重空间(经济价值)、轻运营,后者却需运营导向,以终为始,按活动、内容、空间的顺序开展设计;前者是主观的、单调的,后者是有机的、有趣的……

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从这些对比可以发现:继续用城市开发模式思维来定义城市更新,是当前许多文件、许多办法效力些微的根源。这就好比过去是在下象棋,现在时代变了,我们手中拿的已经不是车马炮而是黑白子,而我们正在把围棋子在象棋棋盘中下,所以感觉到格格不入;城市更新时代的棋盘变成了围棋,我们必须在围棋的视角来认识城市,必须用围棋的规则来建设城市。

#2 总规实施肩负新使命

首先看规划实施的概念范畴。2007年《城乡规划法》设立了“城乡规划的实施”专章,包括落实不同类型地区的规划原则要求、制订和实施近期建设规划以及以一书三证为核心的规划许可管理等内容。2019年中发18号文首次提出“实施监督体系”的概念,主要涉及信息平台、执法督察、定期评估等方面内容。2022年《自然资源部关于进一步加强国土空间规划编制和实施管理的通知》中提出“严格规划实施监督管理”,涵盖了坚决落实“多规合一”改革要求等多项工作。至此,规划实施整体上可以分为两大类工作,一是严抓管控要求落实类的工作,包括规划传导、许可管理、执法督察,二是强化可实施性支撑类的工作,包括政策融合、动态管理。

在国土空间规划体系设置中,总体规划具有独特的重要地位,是详细规划的依据、相关专项规划的基础,具有战略方向性、结构引导性、管理政策性和动态调适性等重要特征,并在规划编制中作出了相应安排。我认为总规的实施也具有这“四性”,实施工作并不是一个简单的狭义的规划落实过程。

讨论实施,我们首先需要关注的是实施主体。政府的主体不是抽象的,而要具体到所担当的角色。不同的角色具有不同的责任,就应有行为上的不同重点。我按照主体的不同,把规划职责分别称作规划局长的规划、政府一把手的规划,以及全社会的规划,也就是市民的规划。从这三个角度讨论实施问题,总规实施才是一个相对全面的一个系统性工程。

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我们一块一块来看,在专业(规划主管部门)层面,长期以来都侧重于规划内容实施的内部链条构建,包括:规划体系梳理与传递、关键平台和项目建设、实施调校和评估、实施监督与考核、政策转化与协同等,这也是目前讨论总规实施最热门和最常见的框架。例如2009年住建部颁布的《城市总体规划实施评估办法(试行)》和2021年自然资源部《国土空间规划城市体检评估规程》都体现了这一思路,自然资源部的要求更细,整体评估更有针对性,相较住建部的原则性方向性内容,更加要求逐项落实。目前的评估还是强调以规划成果的实施度为核心,但是规划的目的是为了改善城市,需要关注实施的效果。

在政府层面,总规是要被作为施政和治理的宏观工具的,所以侧重于从纵向的层级事权和横向的协同机制两条线索中,结合实施主体和实施手段来考虑如何推动统筹实施。尤其是在生态文明体制改革的背景下,中央-地方的权责分配和发展模式正在悄然变化,也会成为影响未来总规实施的一大变量。事权细分后的横向协同也需要有很好的机制,在这个方面又有很多可以探讨,但目前相对来说探讨较少也比较分散。

在全社会层面,城市更新时代的建设模式变化要求总规实施往更人本、更亲民、更大众的方向发展。用地租理论来解释,新建扩张阶段的建设发生机理是潜在地租足够大且有建设指标时促成建设。这时候的规划作用方式主要是引导指标、设施、政策向特定空间倾斜,以提高潜在地租,这是城市开发新建的基本经济动因。到了城市更新阶段,随着时间推移,部分地方的实际地租与潜在地租之间的租差会逐渐扩大,达到一定阈值后产生更新动力。这是城市更新的初始逻辑,也是未来城市发展的一个基本动因。因此面向城市更新的总规实施,应该是面向广大业主、经营者和运营者的政策体系。

在这个动因下,我想提出城市更新关乎国民经济和社会发展的一个重要方面,也就是除了刚才讲的专业、政府、社会层面,还有一个宏观经济层面的概念。

大家知道,投资是拉动经济发展的重要动力,但由于我们习惯于条条管理体系,投资被分解到各条各线。其实,城市才是投资的最大承担地,全社会各条各线的投资绝大部分都进入了城市,历史经验也表明,城市是宏观回报率最高的投资对象。在开发建设时代,由于房地产形成了汇聚各领域投资的通道,房地产起到了促进国民经济和社会发展的投资锚点作用。现在,由于房屋供给量过大,房地产的通道突然陷入了瓶颈,因而狭义的地产导向的城市更新,并不能起到投资锚点的作用。而广义的城市更新,通过小颗粒、大规模的方式,能够促进城市全面更新。尽管单个项目投资额较小,但由于项目数量庞大,吸引的总体投资规模还是非常大,因此可以成为新的锚点。并且,这种小颗粒的城市更新,其投资的主体非常分散,它的投资动机和对效益的追求比过去粗颗粒的时期要更加聪明,所以我认为城市更新能够为整个国民经济的发展发挥巨大作用,这也是我们城市规划参与社会经济发展大有可为的地方。

#3 实施路径应上升到战略高度

方向明确后,路径即战略,总规实施的路径也应当在战略高度来认识。下面结合我们近期在东莞市国土空间规划实施路径研究课题中的思考来举例阐述。

作为典型的珠三角城市,东莞市的经济基础是特色鲜明的“外源经济+社区股份合作制+外来人口”三要素耦合发展模式,同时它又是全国罕见的“市管镇”的扁平化行政管理架构。所以其早期发展特征可以总结为:外资驱动、多轮并转、以地生财、增长导向、自下而上。经历了30多年的快速增长和艰难转型后,东莞如今同样面临着增长放缓、空间紧张、产业升级、强镇弱市等诸多挑战。

面对这样复杂发展现状的城市,我们认为需从战略统筹、空间统筹、项目统筹三个方面着手,层层深入、因地制宜地探讨东莞总规实施的机制。尤其第一个方面的战略是带有决定性的。

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在战略统筹上,我们有三个方面的考虑:

第一是结构。对于一个自下而上发展的东莞而言,近期的城市空间结构设计非常关键。东莞历次总规中都对“中心”的范围界定产生过摇摆,到了2016城市总规(报批稿)提出“一中心四组团”的分区统筹发展格局,但组团实施并不成功。本轮国土空间总体规划又提出“一主两副六片区”的空间结构,并进一步将城区片区、松山湖片区和滨海片区划为中心协同区。我们判断“中心协同区”是三片各自发展的现状解释,未来这三片应当成为东莞的“中心城区”,总规实施要将其作为战略方向。

第二个思考是模式。进一步划定边界更为清晰、市级资源可支撑的“中心”,明确总规实施的重点,通过各类倾斜性政策(如人才落户、项目供地、税负优惠)引导发展要素向“中心”集聚,配合总规实施。

相应地,我们为落实这一实施战略提出了核心思路:分级治理,重点地区提级,一般地区放活。这样既可以打破原来强镇弱市格局下的相对“低水平均衡”,使重点地区“收”,推动规划精细管控、资源聚焦投放、实施加强统筹,又可使一般地区“放”,探索规划弹性管控、资源公平竞争和镇级自行实施,要用20%的精力让80%的地区可以实现更好的自由式发展。未来的理想情景是:资源要素向重点地区集中,一般地区根据全域综合整治的成效来换取资源要素。

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在空间统筹上,以条块统筹为核心提出三条建议策略:

一是城市更新时代,政策要先于规划覆盖。政策是抓手,规划是将国土空间用途管制的政策束“条条”空间化到“块块”的工具;随着城市管理下沉后,规划单元要逐渐向治理单元转化,并反过来要结合规划实施开展必要的前瞻性政策研究。

二是以全域国土综合整治为抓手,继续厘清土地台账。过去的城乡规划只能以间接手段参与实施,但到了国空规划,通过土地要素可直接参与实施,因而对于重点和一般化处理的地区,要有很好的判断和促进手段。市全综规划可依照省政策导向,将国空愿景转化为行动指标任务分解下发,同时,将全综的规划计划体系与国空体系紧密衔接,真正成为国空动态实施平台。

三是要强化集聚效应强、能够抵御城市收缩的战略性节点。在城市更新时代,城市要由全面铺开走向精明增长。优化战略性节点空间的易达性和多样性,提升城市整体和各片区的运行效率效益,强化轨道交通与重点平台、重大项目、更新改造的空间契合度应是今后城市空间结构优化的一大趋势。

在项目统筹方面,要厘清政府在这个层级应该干什么。这里也有三条建议策略:

一是要明确政府行为等高线,即在城市更新中坚持政府有所为有所不为的原则。首先是管控,就是要强有力地由政府来主导实施;其次是引导,需要政府有限度有选择地介入;另外就是将一些规则开放给社会,仅保留监管与整治的事权。

二是探索建立规划-规则-规程“三规”融合的管控依据体系,包容城市更新中的可能性。首先就是通过“规划”要赋予全社会城市更新的弹性。刚才讲到的从象棋到围棋的转变,意味着很多城市更新的行为是被许可,并且是要被鼓励的,但是我们现有的象棋阶段的许可工具并不能覆盖到更多情境下的许可需求,所以在这方面需要拿出更多新的办法;但是,再多的办法,仅仅通过规划还是不能完全解决,还要建立起一系列的“规则”并且保留余地;而规则如果还不能覆盖到的、同时社会又有需求的这些更新的手段,我们就需要“规程”了。也就是说,尽管规划没有,规则也没有,但是我们可以明确的表示这件事情不是不可以做,只是你要通过什么样的方式才可以去做。

另外,规程也是改革的促进剂。我们可以透过一系列的实践行为,来考察某项规程能否在成熟可行后转化为规则,以及最终能不能纳入规划等等。这样就形成了一个从机制到主体,再到方式的全面推进城市更新在城市当中实施,然后全面提升城市的投资,进而全面促进社会经济发展的实施路径。

三是要依托城市更新行动强化国空“一张图”的数据融合,提高更新项目的主动策划和动态管理能力。建议建立健全城市更新行动操作系统,实现项目生成、统筹、管理和反馈的动态闭环,以国土空间规划“一张图”为基底参照,对接政府部门、社会市场主体的项目数据,结合项目审批程序提效手段,切实提升规划对市场、社会需求的动态响应能力。

总体来讲,未来的规划实施,可能会有很多规定动作需要我们去探讨、去规范,但更重要的是这些自选动作,尤其是战略性的自选动作。面向未来更好的规划实施,需要我们整个行业把实施这件事当成一件比编制的社会影响力更大、工作难度更大的一件事情,需要我们不断去探讨去实践,进而不断的总结提高。

供稿单位:中国城市规划学会总体规划专业委员会

*本文根据现场报告整理,已经专家审核

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