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城中村改造要空间治理与社会治理相结合

2023-11-30 10:14 来源:经济日报

作者 | 

边兰春  中国城市规划学会常务理事、清华大学建筑学院教授、中国城市研究院院长

城中村改造是城市发展转型从增量发展到存量更新、从粗放式发展向集约式高质量发展转型的重要环节。2015年中央城市工作会议提出,科学划定城市开发边界,推动城市发展由外延扩张式向内涵提升式转变。2019年中央经济工作会议首次强调“城市更新”这一概念,提出要加强城市更新和存量住房改造提升,做好城镇老旧小区改造,大力发展租赁住房。“十四五”规划和2035年远景目标纲要提出,实施城市更新行动。2023年7月,国务院办公厅印发《关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见》提出,“积极创新改造模式”“努力发展各种新业态,实现可持续运营”。

城中村改造要鼓励不同发展条件下的政策设计和改造模式创新。伴随着改革开放城镇化进程加快,城市增量拓展的土地开发速度与规模远远超过了对既有建成环境的更新改造。进入新世纪以来,随着城镇化水平的提高和对增量扩张资源环境的制约,推进建成区环境品质提升、关注存量更新逐渐成为超大特大城市规划建设的重点。北京、上海、天津、深圳、广州等地相继出台了城中村改造的相关政策,且随着多样化更新改造模式的探索,政策重心逐渐从与土地开发联动式的“大拆大建”转向多种模式并存,鼓励“城村联动”“多元主体”“原位改造”“渐进更新”“统租运营”“产居互动”等,更加全面地评估城中村的历史成因、功能转化、社会价值、相关利益以及更新路径等。

在实施城市更新行动的大背景下,超大特大城市的城中村改造既是改善城市空间品质的过程,也是优化城市社会治理的进程。即使同为超大特大城市,但不同的城中村特点各异,应在基本政策框架内实现“一村一案”,并结合城市发展转型、不同发展条件进行政策设计和改造模式创新。

近年来,广州采取分区分类的做法,形成了全面改造和微改造两种模式。一方面,坚持“政府不直接投资”原则,通过政府主导、市场参与的方式,采取协议出让或村自改等路径,对重点地区的城中村实施全面改造,实现城中村社区向城市社区的一次性转化,包括村委会向居委会转化、集体土地向国有土地转化以及农村管理向城市一体化管理转化等。另一方面,对一般地区的城中村强调“原地更新”的基本方向,立足权益明晰过程的复杂性以及实施运营的长期性,坚持“政府少量或尽量不投资”和“不进行商业性房地产开发”两项原则,进行城中村拆违、功能完善、设施配套、环境提升等微改造,推动城中村集体经济组织管理和基层治理的转变。

深圳把城中村的“拆、改、留”与住房供给保障、多元文化传承以及城市治理提升紧密结合,逐步形成了平衡社会多元主体的社会共识和价值导向,在探索存量用地再开发方面取得一定成效。在水围村、新围仔村等地,通过实施城中村综合整治、引进物资营管、社区居住与商业运营等,实现廉租住房、人才公寓的就地改善升级和城市公共服务的有效配置,为推进城中村改造积累了宝贵经验。此外,深圳还有两个代表性案例,即南头古城的更新改造和沙井村古墟新生计划。两个项目的改造模式虽有差异,但都强调政府规划统筹协调、经营主体运营实施、历史文化新生引领的基本原则,把文化导向、社区营造介入城中村改造。两个案例都摒弃了对原有城中村的大拆大建,同时在实施运营上又各不相同,南头古城政府、企业合作的“统租”运营,为持续性的业态优化和品质提升提供了借鉴;沙井古墟发挥“融合设计”的场景营造、风貌活化和有机更新等,为历史村落的活化再生奠定了基础。

与之相比,《北京市城市更新条例(征求意见稿)》和《北京市城市更新行动计划(2021—2025年)》并没有将存量集体建设用地上的建筑纳入城市更新行动中,而是结合北京城市总体规划,在政府统筹主导之下,结合城市空间结构的优化布局和功能完善进行更新改造。具体而言,有的是结合城市生态环境优化开展绿化隔离地区城中村拆除再安置;有的是结合历史风景资源保护进行整治再优化;还有的是结合城市创新空间的功能需求进行土地整备。类似的城中村改造思路和探索在上海和杭州等城市也有不少实践。

从国际视角看,在城镇化发展进程中,很多城市也出现过形态类似、成因多元的诸如城中村式的外来人口聚居地区。事实证明,空间治理必须与社会治理相结合,必须转变更新理念,逐步建立起更具包容性的规划方向和创新模式,鼓励社会多元参与,使之成为城市可持续发展的新动力和活化剂。



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