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阳建强:城镇更新区的识别与划定

2024-01-08 09:23 来源:中国城市规划网

导读

2023年9月23-25日,2022/2023中国城市规划年会在湖北武汉市举办。在“城市更新赋能人民生活”专题会议上,中国城市规划学会理事、城市更新分会主任委员、东南大学建筑学院阳建强教授作题为《城镇更新区的识别与划定》的特邀主题报告。

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阳建强  中国城市规划学会理事,城市更新分会主任委员,东南大学建筑学院教授

随着我国城市进入以提升质量为主的转型发展新阶段,城市更新已成为未来城市发展工作的主导方向。近年来,各地积极开展不同层面、不同类型的城市更新规划编制工作,并且相继落地了大量的城市更新规划实践项目,积累了一定的规划实践经验。其中,更新区划定作为城镇更新规划编制的重要内容,是各级规划编制的重要技术手段,亟需行业规范标准给予指引,以确保城镇更新规划工作科学、合理、规范和有效进行。

由中国城市规划学会标准化工作委员会组织,南京东南大学城市规划设计研究院有限公司主编,重庆市规划设计研究院、广州市城市规划勘测设计研究院、深圳市城市规划设计研究院有限公司、上海市城市规划设计研究院、北京市城市规划设计研究院、沈阳市规划设计研究院、南京市规划和自然资源局、南京市城市规划编制研究中心等8家单位共同参编的《城镇更新区划定技术导则》(以下简称《技术导则》)已通过专家审查,即将正式颁布。在本次报告中阳建强教授着重介绍了《技术导则》研究编制的背景、核心问题和主要结论。

01  国内外相关研究进展

1.1 国外相关研究情况

国外理论由局部性的政策、设计、住房、棕地、景观等支撑的物质空间环境更新分析,以及对贫困、气候、环境、交通、安全等问题导向的议题讨论,转变为对经济繁荣、社会融合和生态环境相平衡的整体性可持续发展(Sustainability)框架建构。近年来在疫情和减碳的时代背景下,国外尤其关注地方性(Local)导向下的社区更新(Community Regeneration)过程中,基于公众参与和数字化协商平台的社区赋能。同时,在新型数据和技术的影响下,更新区的识别方法关注于运用机器学习(Machine Learning)、数字建模与模拟、公众感知空间分析等技术进行城市衰退区(Degraded Urban Areas)、更新潜力(Redevelopment Potential)的分析,其中量化识别影响更新区判断的影响因素涉及城市活力、空间品质、社会隔离、生态环境、景观连接潜力等。

在实践方面:

英国伦敦

英国伦敦通过年度监测报告(AMR)监测关键绩效指标,从社区发展、土地利用、经济发展、绿色韧性、道路交通、文化风貌等方面,在大伦敦规划(The London Plan)中综合划定机遇发展区、集约发展区、战略更新区、空气改善区等四个类型的城市更新区;

法国巴黎

法国巴黎由城市规划局(Apur)下属的城市观察站监测和诊断各领域的关键指标,同时在各专项规划中划定协议开发区、政策优先区、站域更新区等不同类型的更新区;

德国柏林

德国柏林参议院城市发展、建筑和住房部,创建了社会城市发展监测指标体系,通过社会城市发展(Soziale Stadtentwicklung)等专项规划划定生活中心提升区、可持续更新区、大型住宅区改善区、社会融合区等更新区,采取不同的方式进行更新。

1.2 国内相关研究情况

国内城市更新量化与识别内容侧重基于用地节约集约性评价的空间绩效、低效用地、更新潜力,基于品质提升的城市活力、文化资源、建筑环境、生态环境、绿化环境、交通出行,基于居民满意度的社会调查、舆情语义分析等。既有研究涉及多个维度的指标,并且积极探索了各类新型数据和新技术的应用。总体上看,基于城市更新细分空间特征研判维度,并辅以数字技术的广泛深入应用,是目前的发展趋势。

国内的主要城市也开展了诸多的实践:

上海提出了商业商办更新类、产业转型升级类、居住物业更新类三种更新类型,并且在上海市城市更新专项规划中划定了转型式更新、针灸式更新和保护式更新三种更新片区;

深圳

深圳针对城中村、旧工业区、旧商业区、旧住宅区等不同的更新对象,在城市更新和土地整备分区指引中划定了允许拆除重建区、更新整备融合试点区、综合功能整备区三种更新区;

重庆

重庆中心城区城市更新规划中通过对建筑年代、建筑质量、建成环境和低效用地的梳理,结合各区更新诉求,识别出现状问题较突出的重点更新区域,划定了老旧小区、老旧商业区、老旧厂区、老旧街区四种更新区。

综合国内外城市更新区划定的理论与实践探索可以发现,更新区识别与划定的类型、层次趋向多元,更新区识别的指标体系从强调物质空间转向强调经济、社会、环境可持续发展视角,划定方法也呈现出“自上而下”与“自下而上”结合的特征。

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城镇更新区识别与划定的研究与实践探索

02  更新区识别影响要素

2.1 城镇更新评估的影响要素

住建部自2019年起发布了4轮城市体检指标体系,逐步完善城市体检评价指标的构成、解释、评价标准等,至今已形成8个方面、69项具体指标。北京、成都、青岛等城市在此基础上形成了各具特色的城市体检评估指标体系与技术方法。在借鉴城市体检指标评价体系的基础上,城镇更新区的识别方法中关注了物质空间维度(建筑属性与用地特征等)、经济维度(效益、产出等)和社会维度(文化、生态、品质、人口、就业)等3个维度的更新区识别影响要素,并提出涵盖社会发展、城市建设、文化传承、环境品质、经济活力等5个大类、30个方面的城市更新潜力评价指标体系。

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城市更新潜力评价指标体系

2.2 更新区识别的主要对象

按照《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南》,更新区识别中应调研城镇开发边界内、已经完成建设的各类现状用地,涵盖土地数据、历史文化遗产数据、基础地理数据、人口数据、建筑数据、产业数据、公共服务设施数据、基础设施上数据等基础信息,建立基础数据库,并采取差异性的用地识别与评价要点,识别出旧居住用地、低效工矿与仓储用地、低效商业服务业用地、其他更新用地四类更新对象。

2.3 各类更新对象识别的影响评估要素

评估居住用地通常从建筑、用地和环境三个维度开展。其中建筑维度主要评估居住建筑的综合品质,用地维度主要评估居住用地的使用效率,环境维度主要评估居住环境、周边公共设施配套等。

评估工矿用地、仓储用地通常从用地、经济和环境三个维度开展。其中用地维度主要评估土地建设强度,经济维度主要评估土地的产出效益,环境维度主要评估用地对生态环境的影响。

评估商业服务用地通常从建筑、用地、经济和社会四个维度开展。其中建筑维度主要评估建筑的综合品质,用地维度主要评估土地建设强度,经济维度主要评估土地的产出效益,社会维度主要评估用地对就业岗位的贡献度。

评估公共管理与公共服务用地通常从建筑、用地和效益三个维度开展。其中建筑维度主要评估建筑的综合品质,用地维度主要评估土地的建设强度,效益维度主要评估各类公共服务设施的服务水平是否满足城镇发展需求。

2.4 更新对象识别方法

直接筛选法,指将面临发展战略调整的用地、存在健康安全隐患的用地、设施配套薄弱且无法从外部加以改善的用地、用途不符合城市发展要求的用地等直接纳入更新对象。

多因子综合法,指参照更新对象识别要点,建立针对不同类型建设用地的综合评价指标体系,对评价因子进行量化、权重赋值、权重计算,通过多因子叠加计算各个地块得分,根据计算结果,建立评价标准,根据用地更新潜力,识别纳入更新区的更新用地。

2.5 更新对象识别结果

综合评估结果汇总形成城镇更新区划定的工作底图,即城镇更新对象分布图。图示要素内容包括旧居住用地、低效工矿用地/仓储用地、低效商业服务业用地,以及不符合城镇发展需求的公共管理与公共服务用地、交通运输用地、公用设施用地、绿地与开敞空间用地等其他待更新用地。

03 更新区划定方法探析

3.1 更新区划定工作流程

城镇更新区划定的步骤通常包括基础调研、更新对象识别、范围划定三步。其中,(1)基础调研指调取研究范围内建设用地的基础信息,结合部门走访、社会调查与现场踏勘,建立各类用地基础信息数据库;(2)更新对象识别指综合评判现有城市用地的未来发展前景与实际利用状况,提出可纳入城镇更新区划定考虑范围的城镇更新对象;(3)范围划定指依据城镇实际情况分层次划定城镇更新区,其中,地级以上城市通常宜先识别城镇更新重点区域,再划定城镇更新空间单元,县、县级市、乡镇等其他城镇通常可直接划定城镇更新空间单元。

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城镇更新区划定的三个主要步骤

3.2 更新区划定层次

城镇更新区划定分为城镇更新重点区域和城镇更新空间单元两个层次。其中,(1)城镇更新重点区域是以国土空间总体规划确定的主导功能单元为参考单位,综合考虑片区的物质形态、配套设施、基础支撑能力、生态环境以及健康安全等现状基础条件,按照城市发展成熟程度,在城镇建成区内划定的物质空间环境恶劣、存在重大安全隐患、基础设施和公共服务设施亟需完善、现有土地用途和建筑物使用功能不符合城市发展要求、土地利用低效,以及在保护传统历史风貌、塑造城市形象和提升城市活力等方面需要加强的重点地区。(2)城镇更新空间单元是以详规单元或街坊为参考单位,综合考虑自然环境条件、区或街道行政边界、现状产权条件、土地及房屋产权整理、规划统筹、改造经济核算、公众参与、财税激励、容积率奖励以及开发强度管理等因素所划定的设施相对完整、产权边界清晰的片区,是确定规划要求、协调各方利益、落实更新行动计划、面向实施的基本空间单元。

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城镇更新区划定示意图

3.3 更新区范围划定

城镇更新重点区域划定的条件包括更新对象具有一定的聚集度、更新对象所在的区域位置重要、更新区域面临的更新需求迫切、具有统一的事权和管理边界、占地面积达到一定规模。划定类型包括老商业区/商务区更新、旧居住区更新、老工业区更新、大型公共设施更新、历史地区更新、综合片区更新等。

城镇更新空间单元划定的条件包括具有明确的空间边界、遵循已有法定保护范围、考虑公共设施的服务范围、尊重事权和产权人意愿、具有相对统一的更新方式。具体的单元划定中,可根据功能类型分为旧居住区更新空间单元、低效工矿/仓储更新空间单元、低效商业服务业更新空间单元、公共设施类更新空间单元、综合类更新空间单元;也可以根据更新方式,划定为保护控制类更新空间单元、综合整治类更新空间单元、功能提升类更新空间单元、拆除重建类更新空间单元。

3.4 更新区划定成果

城镇更新区的划定成果应包括三个层次的矢量数据,包括城镇更新重点区域边界的矢量数据、城镇更新空间单元边界的矢量数据和城镇更新对象的矢量数据。

城镇更新重点区域的矢量数据包含的字段信息通常包括所属行政区代码、所属行政区名称、类型划分、区域占地面积、更新对象占地总面积、更新对象占地比例、现状主导功能等。

城镇更新空间单元的矢量数据包含的字段信息通常包括所属行政区代码、所属行政区名称、更新导向、更新方式、单元占地面积、现状各类功能构成、规划目标、建设时序等。

城镇更新对象地块的矢量数据包含的字段信息通常包括所属行政区代码、所属行政区名称、地块占地面积、产权信息、现状使用功能、容积率、建设年代、建筑质量、建筑层数、居住人口等。

04  小    结

城镇更新区划定是适应我国城镇更新现阶段发展需求的一项基础性支撑工作,有利于城镇更新规划工作的科学、合理、规范和有效进行,促进城镇健康可持续发展。

鉴于我国地域广阔,不同地域、不同层级的城镇均具有差异性,更新区的识别与划定有待结合各地的实践探索在以下方面继续深化和完善:

更新区识别影响要素权重研究,重点关注如何体现地域差异性与发展阶段差异性;

更新区识别指标评价标准研究,重点关注如何分区域、分类型、分层级确定更新区识别指标评价的标准;

更新区划定规模研究,重点关注如何综合考虑更新相关利益者的诉求、更新资金来源渠道与支持力度,以及城市自身的经济发展水平等。

供稿单位:中国城市规划学会城市更新分会

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