中国城市规划学会官方网站

您当前的位置: 中国城市规划网> 资讯 >深度报道 > 正文

陈宪:已有10个相关规划获批,都市圈正在重构中国城市体系

2024-01-29 11:02 来源:上观新闻

【编者按】

党的二十大报告围绕促进区域协调发展作出一系列重要部署,其中明确提出,以城市群、都市圈为依托构建大中小城市协调发展格局。去年,《郑州都市圈发展规划》获得国家发展改革委的复函,成为全国第十个获得复函的都市圈规划。为什么要发展都市圈?它对中国城市体系带来哪些影响?上海交通大学陈宪教授对此作了深入分析。以下是他在上海交通大学深圳行业研究院的演讲。

都市圈是城市化和区域一体化发展到较高阶段的城市集群或同城化形态。迄今为止,国家发展改革委已经批复10个都市圈发展规划,分别是:福州、南京、长株潭、重庆、成都、武汉、西安、杭州、沈阳和郑州都市圈发展规划。

都市圈从大城市、中心城市演变而来,轨道交通将它们与周边城市和乡镇融合在一起,形成多中心圈层结构的经济社会功能区。都市圈正在成为城市体系的核心与枢纽。编制并实施都市圈发展规划,能够优化城市及城市间的空间结构。同时,都市圈对于创新和产业集群构建、基本公共服务逐步均等化、社会和生态协同治理等,都将产生积极的影响。

从城市到都市圈

“职住平衡说”,是从城市到都市圈的一个逻辑。“职住平衡说”认为,随着城市的发展,中心城区“人满为患”,在其郊区出现以居住为主要目的的新城镇,直至行政区划周边的城市也加入这个行列。为了方便上下班并缩短通勤时间,轨道交通应运而生,并获得快速发展。都市圈的英译“metropolis”,其中“metro”指的就是轨道交通,包括地铁、轻轨和城际铁路;“polis”在希腊语中是“城邦”的意思。

职住平衡关系演变是都市圈形成的重要原因之一。在中国,制造业从中心城区向郊区和周边城市转移,产业链、配套链和供应链延伸,产业分工格局形成,是另一条演化线索。郊区新城、周边城市最初是中心城区的“睡城”,主要承担“住”的功能,以后逐步出现产城融合,进而产城人融合,职住关系趋于平衡。由此,我们看到的演化进程是:从一个城市的中心城区到郊区新城,再到周边城市,形成都市圈多圈层、多中心的空间结构。

以上海为例。1949年10月,上海市行政区划面积636.18平方公里,中心城区面积仅为82.4平方公里。截至2019年底,上海市管辖16个市辖区,市域面积6340.5平方公里,中心城区面积约660平方公里。中心城区是上海都市圈的核心圈层,集中了主要的政治、经济、金融、教育、科技和文化功能。《上海市城市总体规划(2017—2035)》确定,中心城区外围的四个主城片区约466平方公里与中心城区共同构成主城区。在主城区之外的区域原本为郊区。上海正在加快建设位于重要区域廊道、发展基础较好的嘉定、青浦、松江、奉贤、南汇等五个新城,构成上海都市圈第二个圈层——新城区。

上海市政府在“十四五”加快推进新城规划建设工作的实施意见中,将这五个新城定位为“在长三角城市群中具有辐射带动作用的综合性节点城市”。五个新城建设以职住平衡为核心要求,同时做到产城融合、功能完备、生态宜居、交通便利和治理高效;五个新城建设从形成独立的城市功能起步,直到建成具有辐射带动作用的综合性节点城市;五个新城建设将在产业发展、公共服务、综合交通和环境治理等方面集中规划、全面赋能,不仅与主城区功能互补、相互赋能,它们之间也将功能互补。更为重要的是,它们将分别成为上海的副中心,连接近沪周边城市。五个新城和近沪城市将与主城区一道,做实上海都市圈的空间结构。

与上海陆域或水域接壤的三个地级城市是浙江的嘉兴、江苏的苏州和南通。苏州和嘉兴与上海陆域相连,经济社会联系历来十分紧密。在交通运输方式以水运为主时,南通与上海联系的紧密程度超过其他城市,后来因运输方式的变化,联系的紧密程度被其他城市超越。近年来,随着越江铁路、公路和隧道的大规模建设,南通和上海的联系正重现往昔。今天,沪苏、沪嘉和沪通间的基础设施、职住关系、产业分工和治理协同正在趋于同城化。两省一市政府也就三地的同城化做出了积极的部署。《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》明确界定了上海都市圈的第三个圈层,即上海行政区划之外的“近沪区域”,也就是沪苏、沪嘉和沪通的同城化区。

都市圈带来的三个变化

从城市到都市圈,至少发生了三个具有重要意义的变化。

首先,从行政(管理)区到经济(功能)区的变化。行政区是国家为了管理需要,对国土空间进行划分的结果。现实表明,行政区与客观形成的经济区之间存在矛盾,行政区划难免产生对经济发展的抑制作用。2021年,党中央、国务院印发《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》,明确提出要“探索经济区与行政区适度分离改革”。这一改革举措对于推动区域协调发展,理顺市场与政府关系,有着极为重要的作用。编制并实施都市圈发展规划,是实现经济区与行政区适度分离的重要手段之一。

长期以来,在以行政区发展模式为主导的条件下,各级政府在很大程度上主导了市场因素对经济发展的作用。这种发展模式与经济体制改革的指导思想,即“使市场在资源配置中发挥决定性作用,更好发挥政府作用”存在偏差,与高质量发展理念、双循环发展格局也不相吻合。因此,推动经济区与行政区适度分离,对于“打破一亩三分地的思维定式”“形成优势互补高质量发展的区域经济布局”,有着极为重要的积极作用。

在行政区发展模式下,区域政策鼓励城市间为经济增长而展开竞争。这是我国经济在过去40多年快速发展的关键因素之一。而且,不同时期具有差别性的区域政策,使得各地区、各城市都努力把握机遇,力图做到率先发展。然而,由此带来的发展质量不高、资源环境代价过大、收入分配差距等矛盾和问题也是显而易见的。因此,形成经济区与行政区适度分离的发展模式,以市场机制主导和引领资源配置,更好发挥政府作用,对于提高产业发展的协同性、社会发展的协调性,进而实现高质量发展,都有着特别重要的意义。

城市和都市圈的一个本质区别是,前者是以居住集群、商业集群、商务集群、创新集群和产业集群等为基础的同城化,是在一个城市行政区划范围内的,如上海的主城区与五个新城的同城化;后者的同城化,则发生在不同行政区划的相邻城市之间。同城化是都市圈的本质,发挥建立在规模效应、溢出效应基础上的同城效应,是规划建设都市圈的核心使命。

其次,空间结构的变化及优化。在中国都市圈形成和规划的过程中,我们看到三种基本类型:第一,跨境的都市圈,如深港都市圈、珠澳都市圈。圈内主要城市地域紧邻,经济社会联系紧密,天然就是一个都市圈。但是,由于两地两种制度(不同的法律、关税制度等)、两种货币,经济社会全面一体化还难以实现,故深港、珠澳都市圈发展规划的推出,尚需时日;第二,跨省级行政区划的都市圈,如南京都市圈,其发展规划的编制和实施,是江苏省和安徽省政府共同推进的;第三,省级行政区划内的都市圈,除南京、重庆和杭州都市圈是跨省都市圈,其他七个都市圈都是这一类都市圈。不同类型的都市圈有着不同的特征,将通过不同的路径,对空间结构变化和优化产生积极作用。

江苏省尤其是苏南地区,是我国经济最为发达的省份和地区之一,其经济密度、城市集群均达到很高的水平,苏锡常就是具有代表性的城市集群。南京地处江苏省西南一隅,其北、西和南三个方向都与安徽接壤。南京距镇江、扬州的距离在80—100公里,而距安徽的马鞍山不到60公里。因此,《南京都市圈发展规划》包括安徽的城市实属必然。《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》也要求,“加强南京都市圈与合肥都市圈协同发展,打造东中部区域协调发展的典范。”这显然是在更大范围优化空间结构。

如果说《南京都市圈发展规划》是一个做“加法”的规划,那么,《成都都市圈发展规划》和《重庆都市圈发展规划》就是做“减法”的规划。成渝双城经济圈建设,规划面积18.5万平方公里,其中,“成”有10.26万平方公里,“渝”有8.24万平方公里。所以,成都和重庆都市圈的空间结构都要在这个基础上“缩减”。在《成都都市圈发展规划》中,近期规划面积2.64万平方公里,范围包括成都市和德阳市、眉山市、资阳市部分区县;中长期规划面积3.31万平方公里,范围拓展至成都、德阳、眉山、资阳全域。重庆都市圈由重庆中心城区和紧密联系的周边城市(包括四川省广安市)共同组成,总面积3.5万平方公里。可见,成都和重庆都市圈在打造成渝双城经济圈乃至西南地区的两个“硬核”,由此支撑成渝双城经济圈建设和西南地区发展的战略目标。

再以未来的深港都市圈和南昌都市圈为例。深圳市总面积近2000平方公里,2021年经济总量达到3万亿元,单位平方公里创造的GDP即经济密度约为15亿元,但空间逼仄,制约发展的问题突出。前些年,深圳市和汕尾市共同建立了一块深圳的飞地:深汕合作区。未来编制深港都市圈发展规划,将东莞、惠州的部分区县和深汕合作区一并加入都市圈,将大大缓解发展空间的矛盾,同时加快周边地区经济社会发展。

南昌空间结构不合理的问题由来已久。其周边的永修县、靖安县、奉新县、高安市、丰城市、樟树市和余干县等县市,都在其他地级市的辖内。它们大多与南昌接壤,距离南昌更近,距离行政管辖的地级市更远。从经济联系上看,由于空间距离、市场流通、产业链和产业生态等方面的原因,它们无疑与南昌更加紧密,甚至基本形成了一体化的态势。在辖域面积16.69万平方公里的江西省,省会南昌市面积7195平方公里,占比仅4.31%,在中部六省中,该占比最低。 “十三五”期间,南昌市的首位度在省会城市中下降三位。一般认为,在经济发展水平较低的省份,如果没有一个强省会,难以避免资源要素尤其是人才向省外流出。因此,从调整空间结构入手,超前规划建设南昌都市圈,重构基础设施体系和现代产业体系,有望力促南昌和江西经济持续健康发展。

再次,要素流动和产业发展的变化。大城市、中心城市和都市圈处于城市化与区域一体化发展的不同阶段。在相对发达的地区,都市圈成为城市化与区域一体化的主要形态;在相对次发达的地区,大城市和中心城市是城市化与区域一体化的主要形态。譬如,在粤港澳大湾区和长三角中心区,都市圈是城市化和区域一体化的主体;在成渝、长江中游和中原地区,中心城市是城市化和区域一体化的主力军。这是城市化和区域一体化演化逻辑的一个折射。从要素流动和产业发展的角度看,它们之间的一个重要区别是,在都市圈内部,要素和产业的关系以辐射、溢出和分工为主;大城市、中心城市和周边地区要素和产业的关系,则以集聚、吸纳和转移为主。

在城市化和工业化交织发展的过程中,生产的专业化和分工更加细化,大量工厂企业向城市集聚,城市能够提供更多的就业机会,吸引大量的劳动力和资本等生产要素从周边地区向城市集聚。工业集聚发展和人口密度提升,推动生产性服务业和消费性服务业的发展,在服务领域形成集聚效应。城市规模快速扩张,大城市通过不断获取资源要素发展成为中心城市。随着中心城市经济发展水平的提升,城市功能得以提升和日趋完善,凭借完备的基础设施和较强的综合服务能力,吸引高端人才等高端要素在中心城市集聚,生产性服务业与高新技术产业向中心城市进一步集中,中心城市发展成为科技创新中心。中心城市的集聚效应将趋向于自我强化,形成包括经济、资本、文化、人才和基础设施等要素的全面集聚。随着要素集聚,给中心城市带来土地、劳动力、资源等要素成本上涨和环境压力,那些附加值较低、占用空间较大的劳动密集型制造业开始向周边城市转移。此时,高附加值的高技术产业、金融业等集聚在中心城市,而周边城市专业化于低技术、劳动密集型的传统产业。可见,在中心城市和周边地区,要素流动和产业发展以集聚、吸纳和转移为主。

随着中心城市规模扩大,要素集聚所造成的昂贵地价、过度拥挤、环境污染和交通不便等离心力,逐步抵消集聚带来的正外部效应。此时,中心城市和周边城市基础设施高度连通,经济活动密切往来,随着其产业链和产业转型升级等辐射扩散作用的发挥,都市圈逐渐形成。在都市圈时代,中心城市和周边地区的经济技术水平持续提升,在市场和政策的共同作用下,都市圈内各城市加强在功能、交通、环境和文化等方面的协调与衔接,要素流动壁垒进一步减弱,促进中心城市和周边地区的协同发展。中心城市注重城市功能的提升,降低大城市功能的过度集中,中心城市的一些功能及其要素向外围扩散,促使中心城市产生溢出效应,辐射带动周边中小城市发展。在产业方面,中心城市与周边城市在产业链不同环节形成合理的产业分工。都市圈内中心城市与周边地区形成利益共同体,形成共生共存的关系。因此,在都市圈内部,要素流动和产业发展以辐射、溢出和分工为主。

接下来,我分别以上海和郑州为例来说明上述结论。上海作为长三角和长江经济带龙头城市,以提升全球资源配置功能、科技创新策源功能、高端产业引领功能和对外开放枢纽门户功能为重点,与周边地区形成很强的互补性,在产业链或产品链不同环节形成良好的分工合作,如研发、设计和营销环节在上海,而制造生产环节在苏州、南通和嘉兴等周边城市,已经成为普遍现象。上海的地区生产总值占上海都市圈的比重,1994年至2000年之间为上升态势,占比由60.45%上升到63%;2000年之后呈下降趋势,至2020年下降为52%。上海人口数量占上海都市圈比重,在2006年至2014年占比呈上升态势,由52.48%上升到55.39%;2015年之后出现下降,至2020年为51.49%。由此表明,上海在中心城市发展阶段,与周边要素和产业也呈现集聚吸纳特征,而在都市圈发展阶段,都市圈内产业和人口等要素呈现扩散和溢出效应。

郑州市地区生产总值和人口占郑州及周边地区的比重在1994年至2020年呈现显著上升趋势。地区生产总值由1994年占比29.16%上升到2020年的42.73%,人口占比由2006年的22.98%上升到2020年的32.60%。这在一定程度上表明,中心城市与周边地区要素流动和产业发展以集聚、吸纳和转移为主。

都市圈的价值

在上述关于都市圈带来的变化中,其实已论及都市圈的价值。除此之外,都市圈还表现出多方面的价值,主要是:

形成高质量发展的区域集群。这是空间布局国家战略的重要目标之一。区域集群的核心是创新集群和产业集群。创新集群的规模和质量决定着产业集群即战略性新兴产业和未来产业发展的水平,进而决定着区域集群的高质量发展。现代化产业体系的“头部”和“主干”企业,一般都存在于大国经济的核心区域,如我国珠三角、长三角的各都市圈,它们是中国现代化产业体系的承载区和策源地。因此,都市圈的一个基本价值,就是形成高质量的创新集群和产业集群。

实现基本公共服务均等化。基本公共服务均等化是实现共同富裕的基石,调节收入和财富分配是实现共同富裕的必要手段。以都市圈范围内基本公共服务均衡普惠、整体提升为导向,统筹推动基本公共服务和社会保障一体化发展,持续提高共建共享水平,将为区域乃至全国共同富裕水平的提高作出贡献。都市圈可将基础较好的公共服务领域作为切入点和突破口,着力提高统筹水平,在义务教育、就业创业、社会保险、医疗卫生、社会服务、住房保障、文化体育和残疾人服务等领域,切实提高均等化水平。

实现社会和生态的协同治理。社会共治既是都市圈有机协同发展的重要组成部分,又是整合社会资源优化配置的必然选择。新时代社会治理日益要求跨越行政区划,因此,在都市圈范围内完善区域协同治理意义重大。都市圈绿色发展实现协同治理,关键是探索统一的生态环境保护制度,包括加快建立统一的饮用水水源保护和主要水体生态管控制度,加快建立统一生态环境标准、统一环境监测监控体系、统一环境监管执法制度,探索建立跨区域生态项目共同投入机制,以及探索碳达峰碳中和协同机制等生态治理新机制。

作者 | 陈宪,上海交通大学安泰经济与管理学院教授、中国发展研究院和深圳行业研究院研究员。上海交通大学原经济学院执行院长。兼任中国市场学会副会长,上海全球城市研究院学术委员会主席。主要研究领域为宏观经济学、产业经济学、服务经济与贸易。近年来主要关注城市发展、新兴产业和区域经济一体化。

相关新闻

学会声音

更多

规划动态

更多

规划会客厅

更多

张杰:“文绿”融合护文脉 新旧共生铸