国家级新区的诱惑

国家级新区审批，或迎来“井喷”之势?

随着成都天府新区近期获批，今年以来，已有5个国家级新区出炉。相关专家透露，11月和12月份，国务院有望再批两个国家级新区。

“它们可能分别是南京江北新区和长沙湘江新区。”住建部政策咨询专家谢逸枫长期研究国家级新区，同时也以专家身份经常参与国家级新区政策研讨。他援引官方内部消息称，这两个新区如年内未能获批，最迟亦不会超过明年3月。

目前，湖南省政府已将《湖南湘江新区规划建设总体方案》正式上报国家发改委。“湘江新区申报国家级新区的进展很顺利，从新区规划建设和前期准备情况来看，我们比较有底气成为中部地区的第一个国家级新区。”湘江新区管委会人士对外表示。

经济观察报记者同时了解到，《南京江北新区2049战略规划暨2030总体规划》近日已提交南京城乡规划委员会第一次会议审议，同时有关设立南京江北新区的请示已上报国务院。相比湘江新区的自信满满，南京市发改委方面表示，他们正在为此努力，能否在年内获批，还要等待正式消息。

不管是今年获批的5个国家级新区，还是正在静候批复的各个地方政府，它们之所以对国家级新区神往已久，无不与这顶“帽子”的巨大诱惑有关。

“国家级”的帽子

国家级新区这顶“帽子”意味着什么?

天津滨海新区的发展历程，或可回答这一问题。在国家级新区获批之前，老工业城市天津一直存在产业结构老化的问题。2005年10月，天津滨海新区升格为国家级新区，天津开始脱胎换骨。

“滨海新区的发展帮助天津完成了产业转移，使得老城区的工业都转移到了滨海新区，一些落后产能则直接淘汰。”南开大学滨海开发研究院常务副院长周立群介绍，随着老工业转移至滨海新区，如今的天津老城区也完成“退二进三”，第一产业和第二产业退出，以服务业为主的第三产业开始占主导地位。

随后，空客A320、百万吨乙烯、一汽丰田、三星电子等一大批高附加值的大项目让“天津制造”发生质的变化，滨海新区近些年GDP年均增长超过20%，同时受益的天津市GDP增速也超过10%。

紧随滨海新区，第三个获批的重庆两江新区，发展速度同样惊人。即便在2012年金融危机的大背景下，两江新区还是取得20.4%的GDP增长速度和高达两倍的进出口增长，成为“荒漠中的新绿洲”。

事实上，官方文件中从未明确“国家级新区”这一概念，只是因为这些新区由国务院以国函的形式发文批复，因此，被地方政府称为“国家级新区”。

“国家级新区其实是一项特殊管理权，目前全国各地争相申报国家级新区，就在于新区被赋予副省级以上的管理权限，可以在更大的范围内打破传统行政区划壁垒。”陕西社科院助理研究员、《国家级新区比较研究》一书作者曹云介绍，这种经济管理权限体现为：新区的开发建设上升到国家战略，发展定位等由国务院统一进行规划和审核，特殊优惠政策和权限等由国务院直接批复。

不过，当国家级新区不再物以稀为贵时，国家级新区的含金量也在稀释。诸多受访专家认为，现如今，并不是每一个国家级新区，都能成为“浦东新区”或“滨海新区”。

“浦东新区获批时，国家给了很多政策，但给的资金很少。随后的滨海新区，国家只给政策，不再给资金。”南开大学滨海开发研究院产业发展研究中心主任马云泽介绍，自两江新区，情况发生根本性变化，“原来是自上而下，国家给政策，现在是自下而上，变成地方政府要政策，然后国家批复。”

以天津滨海新区为例，财政部、国家税务总局当年为支持其开发开放，给予了内外资高新技术产业按15%税率征收企业所得税的优惠政策。同时，海关总署针对其出台的14项措施，被新华社称为“量体裁衣”。而上海浦东新区，不只拥有政策优势，“开发开放浦东的重要决策”还被写进了党的十四大报告。

但市场经济发展到今天，多个部委为某一国家级新区“量体裁衣”制定政策的情况早已不复存在。在马云泽看来，随着中国市场化程度走高，国务院让国家级新区在某些领域的“先行先试”，也难以重塑“前辈们的辉煌”，“比如上海自贸区的负面清单制度，已经不是独一无二的了。各地都在积极探索。”

为何密集批复?

“即便国家级新区被赋予的优惠政策不再稀缺，但它依旧区别于省市层面的自我创新。毕竟，这是国家给的。”曹云透露，关于国家级新区“贬值”的说法早已有之，但深谙其道的地方政府一直热情不减，自有其道理所在。

多位专家透露，因为“申请过热”，国家级新区的批复在2013年一度暂停。今年以来，国务院重启批复，与浦东新区和滨海新区获批时一样，有着特定的时代背景。

“浦东新区和滨海新区的主要使命之一，便是以局部开放促进全国的改革创新。而今年的5个国家级新区，功能定位均已转变为加快区域经济发展。”中国社会科学院工业布局与区域经济研究室主任陈耀表示，这种转变，一方面有助于国家级新区价值继续放大，另一方面是它们需要配合国家宏观层面的区域经济战略。“以西安的西咸新区为例，它是丝绸之路经济带的主要节点。获批为国家级新区，将成为丝绸之路经济带崛起的主要抓手和增长点。大连金普新区，明确为东北振兴和与东北亚各国合作的支点。而青岛西海岸新区，要打造山东半岛蓝色经济区的战略支点和全国海洋经济发展的示范平台。”曹云分析认为，国务院在批复这些国家级新区的同时，也在考虑着国家区域经济发展的平衡。“目前，东部和西部地区都有了国家级新区，长江经济带的南北也有了。长沙湘江新区既位于中部地区，也是长江经济带的节点。如果它获批了，一点都不意外。”曹云说。

谢逸枫分析，这些国家级新区首先可加快城镇化进程，在产业少、交通好的地方兴建新城区，第二则是考虑到现有城市增长动力不足，需由它们拉动经济增长;第三也是基于目前城市群发展不够，希望在龙头城市设立国家级新区，以拉动周边中小城市的发展。“目前，中国正处于增长速度换挡期，强刺激的手段被摒弃了，国家还是需要一些微刺激，促使经济形势向好。”曹云表示，“新常态”之下，批复国家级新区，通过基础设施投资等措施推动产业转型，不啻为一种有效手段。

产城脱节隐忧

“按照国家新型城镇化战略，到2020年，国家级新区可能达到50个，自贸区会达到10个，高新区会达到四五百个。这些都将成为我国经济的增长点和发展引擎。”同时，包括谢逸枫在内的多位受访专家坦承，如国家级新区真的遍地开花，的确也存在一个如何有效利用的问题。

“2009年以来获批的国家级新区，大多还在依靠土地财政和房地产经济，新区的建设配套和产城融合，远未达到理想水平。”谢逸枫在考察过多个国家级新区之后，对此忧心不已：“一个国家级新区的成熟，至少需要20年时间，而国外的规划则做到了50年乃至百年。但在中国，至今没有一个成熟的参照样本。”

谢逸枫说，那些新晋诞生和申报在途的国家级新区，大多羡慕天津滨海新区、两江新区醒目的GDP增长数字，却忽略了真正的关注重点应是人均GDP、产城融合程度以及其对周边区域的辐射带动。

产城脱节，也一直困扰着中国的各类新区。马云泽近期考察了10多个各类新区。他发现，这些新区的功能定位和腹地辐射严重同质化，产城脱节问题更为突出，“有园无企，有企无产，有产无城，有城无人。”

国家级新区的“魅力”，还在于被国务院赋予副省级以上管理权限，其管委会主任或新区一把手“高配”为副省级以上。在马云泽看来，这恰恰是国家级新区不容忽视的发展瓶颈之一。“诸如西咸新区、贵安新区、天府新区，虽说管委会主任都是副省级官员，但因为新区横跨两个甚至三个行政区，即便一把手也难免指挥不灵。毕竟，国家级新区管委会这类机构，只是经济管理机构，在行政管理权限方面有些束手束脚。”

2009年年底，滨海新区完成区划调整，并入天津市塘沽区、汉沽区、大港区，经济管理权限和行政管理权限得以整合。这一曾做大滨海新区管理权限的办法，或许并非唯一办法。