导读

党和国家历来十分重视规划工作，城乡规划学和规划工作不仅是我国现代化建设和可持续发展的重要组成，也事关亿万城乡居民的日常生活。学会组织梳理规划领域重大问题难题，是推进规划工作进一步朝着科学化方向发展的需要，也是学会的基础工作之一。

去年，在2022/2023中国城市规划年会的全体大会上发布了学会组织研制的2023规划领域重大问题难题清单，希望以此为有关决策部门研判规划科技未来发展趋势、前瞻谋划和布局科研方向提供支撑，引导规划编制单位、科研机构、高校和规划科技工作者加强相关问题研究，强化科技协同攻关和成果转化应用，推动提高城市规划、建设、治理水平。“中国城市规划”微信公众号将陆续展开介绍2023规划领域重大问题难题。

问题类型：工程技术难题

推荐者：中国城市规划学会学术工作委员会

作者：程遥，中国城市规划学会总体规划专业委员会委员、同济大学建筑与城市规划学院副教授

问题描述

面向实现高质量的国土空间开发和精细化的国土空间治理这一宏观背景，针对低效城乡建设用地规划和管理中亟待解决的科学问题，探讨如何在多源数据支持下，构建城乡低效建设用地的分类分级精细化评估标准，研究面向不同类型城乡地区的低效建设用地识别路径，实现低效用地的科学识别、评价归类和规划管理。

问题背景

土地是稀缺、不可再生的资源，随着我国进入新型城镇化阶段，对于存量建设用地的绩效评价和低效利用空间的识别与治理已经成为国土空间规划研究与实务中所关注的重要问题。2013、2016年原国土资源部分别出台《关于开展城镇低效用地再开发试点指导意见》和《关于深入推进城镇低效用地再开发的指导意见（试行）》，对城镇低效用地的再开发工作提出指导意见。其中，城镇低效用地是指“城镇中布局散乱、利用粗放、用途不合理的存量建设用地”。2018年，浙江省国土资源厅发布《关于进一步做好城乡低效用地再开发有关工作的通知》，则首次将低效用地的范畴从城镇扩展至城乡，包含了旧城镇、旧厂矿、旧村庄。

最新进展

低效城乡建设用地的识别建立在对土地利用绩效的评价基础上。总结国内外关于建设用地利用绩效（效率）的相关研究，可以发现存在两个主要趋势：首先是研究内涵与框架从建设用地本身向全域、全要素拓展。例如，Zhou等学者(2017)、Liu等学者(2020)就试图就食物（农业）、经济、生态这三重土地的使用功能，进行耦合协调关系评价(Evaluation on the coupling coordination)，并以此作为评价土地使用效率的切入点，从理论框架上已经提出了土地绩效评价的多重价值导向。

其次，应对国土空间规划需求，少数研究开始考虑如何运用新数据，在微观尺度实现经济社会活动视角下的土地绩效评价。例如，刘曦等(2017)试图通过手机信令识别人口分布、联系等指标，以此计算上海存量建设用地的开发潜力；吴洁璇(2016)试图用灯光强度数据配合房价、企业名录、POI等网络开源数据从人口承载强度、经济产出效益、城市空间结构三个层次，识别上海建设用地；李少帅等(2018)则基于宗地尺度和多源数据融合对深圳的城市土地整治紧迫度开展研究。这些最新的研究进展都表明，为了应对国家空间规划日益精细化和动态治理的要求，多源数据运用至微观尺度的土地绩效评价与低效城乡建设用地规划管理存在必然性。但同时，其方法的科学性、有效性和适用性尚待开展系统的研究和论证。

重要意义

（1）土地资源作为国民经济发展中的重要生产要素，具有不可取代性，新时期的城乡发展将更为注重“存量提质改造和增量结构调整并重”的模式。在这一背景下，低效城乡建设用地的研究将成为“存量提质改造”的重中之重，对其的科学规划和精细化管理离不开系统的科学研究。

（2）弥补低效城乡建设用地识别手段的局限性。低效城乡建设用地具有分布广且零散、识别困难、评价复杂、现行技术路线难以实现精细化管理和动态维护等特征。在现有研究中，低效用地的识别手段或是基于局部地区片段化信息，缺乏城乡全域系统性识别和评价；或是基于传统统计数据，尺度过于宏观，且数据更新缓慢。如何通过多源数据的感知，形成面向多类型、多情景城乡地区的低效建设用地识别技术体系，实现传统数据与大数据的相互支撑与校核，以更科学、精准、动态、高效地识别和管理低效城乡建设用地。

（3）研究低效城乡建设用地识别、评价和再开发已经成为国土空间总体规划编制和实施工作的重要组成部分。其应用意义在于应对国土空间规划上下传导、动态更新、精细化管理等新的要求，形成一套较有效的方法，帮助地方政府和规划编制技术单位准确判断地区内低效用地的空间分布和提质改造潜力，进而制定合理的规划和实施策略。科学预判土地开发利用转型的时空过程，合理制定土地供应计划，是实现国土空间高质量发展和空间资源优化配置的前提条件。