当前，保障性住房建设、“平急两用”公共基础设施建设、城中村改造成为我国城市建设的“三大工程”。广州市委十二届七次全会暨市委经济工作会议强调，“坚持以城中村改造之进，‘拆、治、兴’并举推进重点片区改造，强化资源要素保障，加快实现城市环境品质新跃升”，这是广州基于国家“三大工程”顶层设计提出的“二次创业”宏伟目标中的一项重要工作，也是广州落实省委“1310”具体部署和市委“1312”思路举措，在实现老城市新活力中谱写广州现代化建设新篇章的重要举措。积极稳健推进城中村改造，推动城市环境品质实现新跃升的关键在于夯基础、定框架、建机制的系统谋划。

厘清规律特征是基础

广州作为我国的超大城市，中心城区存在形态复杂的城中村。眼下，要应对“前半场”加速城市化遗留下的结构性困境，城中村改造已不再是简单的物质改造的空间生产，而是要兼顾生活及生态、平衡经济与社会、统筹“产、城、乡、人”的全面、有机、协同更新。

一是“弥补生产空间不足”。以城中村改造盘活存量空间，推动存量工业向信息化、数字化、智能化转型，为整体式、集群式的产业迁移和大型头部企业转移再开发增加空间供给，促进产业转型升级，提高城市空间经济品质。

二是“补足生活空间差额”。以城中村改造完善城市公共服务供给，健全城市人口生活与发展，如住房、交通、医疗、供能、养老、教育、体育、就业、失业和治安等方面保障，通过建设历史文化名城等举措，加强城市文化遗产保护、保存和文脉传承，振兴名镇名村和传统村落，优化城市空间社会文化品质。

三是“补齐生态空间短板”。以城中村改造完备城市生态空间格局，强化绿地系统、水系环境、山体生态的保育与修复，推进建设海绵城市、韧性城市，加强城市防灾、减灾能力建设，营造健康、安全的人居环境，打造宜居生态环境，提升城市空间生态品质。

立足空间规划是框架

城中村改造的核心是空间重塑，立足空间规划是全域统筹推进城中村改造的基本框架。

首先，串联宏观至微观空间尺度，进一步明晰城中村改造专项规划在优化国土空间开发格局中的地位和作用，将其叠加、对接、融入及贯穿到“宏观-战略性-稳定、中观-协调性-法定、微观-实施性-可调”的总体规划体系中，与详细规划的动态调整结合起来，实现自下而上撬动不同尺度的空间治理与发展。

其次，衔接国民经济和社会发展规划及专项规划，进一步细化城中村改造具体工作方案与实施细则，统筹公共投资项目与资金配套，实现分级、分区、分类、分步传递和落实到具体项目，形成正负面清单管理，与单元及地块控规的修编、动态维护挂钩，在保障深化落实纵向规划要求的同时，保留协调横向规划发展的空间。

最后，以问题导向先行开展城市体检，扩大公众参与范围，优化全过程精细管控，推行全周期项目管理，提升各阶段方案编制与审批的科学性、规范性和合理性，充分运用人工智能、大数据、云计算、物联网、区块链等科学手段，结合CIM、BIM技术推进“城中村大脑”建设，提高智能化、精细化改造水平。确保各环节的高效、有序、平稳实施，促进各层级和地方规划主体间的政策衔接与区域融合。

理顺主体关系是机制

城中村改造涉及政府、市场、社会等多元主体。理顺各主体间关系，推动重心下沉，构建简约高效的基层管理体制，形成协同推进的长效机制，是改造的关键所在。

一方面，坚持政府主导城中村改造。上级政府制定重大决策部署，基层政府协调匹配实施，探索市、区两级联动的改造机制。“市”驱动、制定战略部署并考核督察，“区”操作、制定战术方案并组织实施；“区”向“市”有反馈，“市”对“区”可调适，为具体项目策划、政策制定及落地执行提供过程式的技术支持服务。

另一方面，政府积极探索角色与职能转变，保障土地要素配置，撬动超大特大城市城中村改造等政策创新，以制度供给和政策指引助推市场与社会主体双向互动、多边合作。推动以公共性培育赋能市场主体参与创新社会化治理，以制度化嵌入赋权社会主体参与改造，围绕规划、聚焦项目搭建多元化、多层次协商对话平台，建构公共利益与市场权益的有效平衡机制。

此外，强调党建引领，发挥基层党组织的基层治理能力，打通城中村改造“最后一公里”，激发居民共同参与处理城中村改造公共事务的主动性，调动各方协同推进“拆、治、兴”的积极性，突出发展城市的活力创新轴、重点功能片区、重大基础设施、重要商圈、景观通道区域，贯彻“人民城市人民建、人民城市为人民”的重要理念，综合提升城市的环境品质和发展质量。

广州作为我国城中村改造的先行者，始终坚持不懈地探索城中村改造新思路、新模式、新路径，创新政策体系。推动城中村改造取得实质性突破，将为广州高质量发展、建设出新出彩的中心型世界城市持续注入新活力。

【作者彭显耿系华南师范大学政治与公共管理学院特聘副研究员；叶林系中山大学政治与公共事务管理学院教授、博士生导师。本文系广东省社科青年项目《中国城市更新政策创新的全过程研究》（项目批准号：GD24YGL06）的阶段性成果】