《新闻1+1》：推进城市更新，接下来怎么干？

在5月15日中办、国办公开发布《关于持续推进城市更新行动的意见》之后，5月20日，五部门又联合召开新闻发布会，进一步阐释了城市更新接下来的工作重点，以及相应的体制机制的建立。

从老旧小区改造、城市基础设施更新到完整社区的建立、城市功能的完善，城市更新该如何进一步推进？又如何建立起可持续的城市更新模式？

为何此时发布《关于持续推进城市更新行动的意见》？

如何理解城市更新新的扩展？

城市更新是城市的新陈代谢，它跟人的新陈代谢不一样，人的新陈代谢是一个自然而然的过程，但是城市的新陈代谢需要人缜密的思考和设计。最新的城市更新行动的部署跟以往究竟有什么不同呢？怎么看待这种城市更新新的拓展？中国城市规划学会理事长杨保军深度参与了这份《意见》起草的全过程，也深入了解各地城市更新的一些实践经验。听听他的分析↓

【中国城市规划学会理事长 杨保军】

从2020年中央部署实施城市更新行动的工作以来，一批试点城市陆续就进行了先期的探索，在探索的实践当中形成了一些经验，同时也存在一些困惑和挑战。比如说城市更新的内涵到底是什么？哪些方面的工作任务算作城市更新？另外城市更新它是一个选择题，还是必答题，它是一时之需，还是我们整个城市转型发展的必然的选择。

另外在推进工作当中，遇到了一些跟现行的涉及到城市规划建设管理的法律法规、标准规范等有不一致、不兼容的地方又如何应对？还有资金不足的问题怎么破解？这些都是前期试点探索当中我们面对的一些问题。

我们知道城市更新它不同于新区的开发建设，对于新区开发我们有非常成熟的模式和经验，但是城市更新需要我们去创新探索。经过5年的探索，中央要把已经形成的经验以及遇到的问题，要去解决它，经验要上升为政策制度安排，而问题要去破解。所以文件在这个时候推出来，其实就是为将来持续推进城市更新指明了方向，确立了基本的原则，明确了它的任务以及提供了根本的遵循，特别是保障机制方面有强有力的举措。实际上地方政府对这份文件也是期待已久，期望也很高，这就是文件一经发布就引发各界关注和热议的一个缘由。

您也谈到了我们早期对城市更新的理解是局部的，首先是聚焦于老旧小区的改造，它是一项很得民心的民生工程。随后我们发现除了老旧小区以外，我们还有一些老旧街区，还有一些老旧的厂区，还有一些城中村，所以也扩进来了，叫三旧的改造。但是这一次部署更加全面系统了，涵盖了8个方面的任务，从保安全到保基础的民生，再到将来要促进城市功能的完善，结构的优化，还有催生出我们城市发展的新动力，所以说是一个系统的战略部署。

城市更新，钱从哪来？

说到城市更新，人们最关心的是钱从哪来。不管是改造老旧小区还是把城市的其他功能做进一步优化，都需要钱。那么钱从哪来呢？

【中国城市规划学会理事长 杨保军】

资金问题永远是一个大问题，这一次的《意见》当中加大了中央财政对地方城市更新的支持力度。我们看到列举了几个方面，一个是包括中央预算内的投资，中央财政的资金以及地方政府投入，还有相关的地方政府可以做的一些税费减免的政策。另外，各类金融机构信贷给予支持，以及要吸引更多的社会资本参与进来，甚至我们也鼓励产权所有人自己出资来自主的更新。

我们从实践当中来看，其实地方政府对于城市更新有旺盛的需求，但是普遍感到资金不足。这几年我们看到中央不断加大了对城市更新资金的支持力度，也成功撬动了一批重点项目的实施，取得了良好的效果。银行也在不断创新金融产品，也在大力支持，但是总体来看，社会资本进入的比例并不高。这就说明了在一些制度性安排，政策性方面，还有进一步改革的空间。因为从未来来看，更新是一个长期持续的过程，如果仅仅依靠政府财政是不够的，所以我们还要想办法通过制度创新吸引更多的社会资本进来。

土地用途变更的难题如何破解？

另一个关键的要素，就是土地用途的变更。比如城市更新的时候，某个地方本来是一个用途，但是在有了城市更新的思路之后，可能改变用途更有利于发挥这块土地的作用。那么这块土地的变更怎么解决呢？

【中国城市规划学会理事长 杨保军】

我们知道城市建设用地为了合理的开发使用，要有一个依据，过去我们是要依据城市的规划来合理确定用途，但是我们注意到人口的变化、技术的进步、产业的调整以及转移，就使得原有的用途不合适了，或者是迭代了。因此许多城市就出现了一些建设用地，甚至于建筑的闲置状况，这实际上是一种资产的浪费。我们城市更新也要去想办法盘活这部分资源和资产，要实现出它的社会价值和经济价值。

所以这一次的更新文件针对这个问题也提出了解决办法，因为按照以往过去的做法就是说即便现在闲置了，但是用途是早就确定了的，不能随便变更。使用年限也是确定了的，因为国有土地出让是有法律的依据，所以说要变而不能随意的变化，要经过一个比较繁琐的程序做规划的调整。

另外还有土地出让如何来考虑国有资产不流失，得要怎么补交，用什么方式来补交地价，这样一来，就使得社会资本进入城市更新的初期成本加大了，就使得大家犹豫不前。这次的文件在完善土地用途政策方面提出了许多创新性的举措。比方说允许土地不同使用功能的混合，也允许采用一些容积率的奖励、转移政策，还允许对于功能转换、用途改变，给予过渡期的探索，这样就大大降低了初期的成本，使得很多的企业就有了这种积极性，这样更有利于调动各方参与更新的积极性。

加装电梯的难题如何破解？

在过去的五年探索里，关于老旧小区的改造各地都在做尝试，核心问题就是怎么加装电梯，怎么加装充电桩等。实践下来，这些事情如果能够相对快速也更可持续地发展的话，要克服哪些最核心的问题？

【中国城市规划学会理事长 杨保军】

这些年各地在老旧小区改造方面确实做了大量的工作，也让许多老百姓受益。核心问题是两个，一个是人的问题，一个是钱的问题。为什么说是人的问题？因为老旧小区改造的目标实际上十分明确，一方面是属于解决安全的问题，像管线老化这些，另一方面解决品质提升的问题，是十分明确的。但是如果要行动，还需要老旧小区的居民能够达成一致的意见，比如说加装电梯，在住在高层的人，特别是高层的老人，他们是迫切需要电梯的。我们国家老龄化的社会进程已开始，加装电梯体现了对人的关怀，但是一楼的住户不需要电梯，可能还受到一些影响，所以说往往意见不一致。如何加快推进，我觉得要发挥好我们基层党建引领作用，要跟大家多沟通，取得一致意见，同时也可以探索利益的共享分配机制，给予底层适当补偿，这是一个好办法。

其次当然就是资金方面，中央还有包括地方政府在老旧小区改造方面是有资金支持的，未来还可以探索有条件、有意愿的地方，也可以自主出一部分资金或者是产权的事业单位，也可以帮助一部分，共同来推进老旧小区更好更快的更新。

城市更新进程如何可持续？

在城市更新的过程中，如何能够更好地优化，让它可持续地发展？

【中国城市规划学会理事长 杨保军】

过去的更新大多数都是政府出资占大头，老百姓当然是支持，企业在观望，也在尝试小心的进入。我们知道政府的财力要做的事情很多，但是现在的财力不那么充裕，所以说完全依靠政府的投入，显然是不可持续的。可持续的路径在前几年探索当中已经基本明朗了，那就是政府要引导，甚至于投入一部分资金来撬动，但是最重要的是要动用市场机制，就是吸引企业社会资本进来。当然还有公众的参与，这三个部分合起来，我们才能够可持续的推动。所谓市场要进来，我们就必须找到一条市场进来，能够获得微利的一种模式，这就需要我们多方面的协同改革才能够实现。

城市更新为什么不能大拆大建？

说到可持续，就一定要对这个问题有一个共同的认识和理解。城市更新实际上是微调，但在过去五年有没有出现仍然用大拆大建来实现城市更新的情况？

【中国城市规划学会理事长 杨保军】

在过去城市更新当中确实存在大拆大建的现象，为了避免这种现象的发生，在2021年时，住建部就下发了一个文件，即《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》，这几年大拆大建的现象已经没有了，为什么不能够大拆大建？因为我们的城市是由历史累积而成的，一些老街区、老房子虽然可能破旧了，但是它沉淀了千百年来这座城市的历史和文化，留住了老百姓的记忆和情感，这也是宝贵的资源。

这次文件进一步强调了，我们要把历史文化遗产的保护放在前边，要在全过程当中注意保护好历史文化遗产，并且通过合理的活化利用和现代生活融合起来。