6月，湖北省包括武汉、仙桃、恩施在内的17个地市州“住房和城乡建设局”先后更名为“住房和城市更新局”。与此同时，辽宁省新民市的“住房和城乡建设局”则更名为“住房和城乡更新局”。

从“建设”到“更新”，名称的变更不仅体现了职能转变，更深层次地映射出城市发展的新趋势以及市场需求的变动。

全国已实施城市更新项目超6.6万个

从“建设”到“更新”，职能上有哪些变化？

以武汉市住房和城市更新局为例，《武汉市人民政府关于市政府机构改革情况的报告》中提到，组建市住房和城市更新局，作为市政府工作部门。负责做好房屋建设管理和住房保障、房地产市场、市政基础设施建设等方面的管理工作，统筹协调城市更新实施工作。

事实上，除了湖北多市，深圳、广州、济南近年来也设立了专门的城市更新机构。

国家“十四五”规划和2035年远景目标纲要提出，加快转变城市发展方式，统筹城市规划建设管理，实施城市更新行动，推动城市空间结构优化和品质提升。2021年，城市更新首次被写入政府工作报告，住建部在21个市 （区）开展第一批城市更新试点工作。

近两年，我国城市更新步伐加快。不少地方纷纷展开积极探索，大力推进城市更新工作。“城市更新”是不少地方政府“工作簿”的关键词之一。

住房和城乡建设部近日发布的数据显示，截至目前，全国已实施城市更新项目超6.6万个，累计完成投资2.6万亿元。

具体来看，6.6万多个已实施的城市更新项目中，围绕既有建筑改造利用，目前已改造78亿平方米。全国已实施完整社区建设项目2900多个，精准补齐“一老一幼”设施3500多个，更新改造老厂区、老商业街区等2600多个，建设和改造医疗、体育、教育、文化设施近1.5万个。今年前5月，全国新开工改造城镇老旧小区2.26万个，分地区看，河北、辽宁、上海、江苏、浙江、山东、湖北、重庆等8个省份开工率超过50%。

住房和城乡建设部建筑节能与科技司副司长汪科介绍，全国已有400多个城市成立了城市更新工作领导小组。下一步，各地要积极探索由“开发方式”向“经营模式”转变，植入新业态、新功能，实现城市更新的可持续发展。

城市更新是民生工程，也是发展工程

实施城市更新，是民生工程，也是发展工程。

“在城市化进程中,随着城市规模的不断扩大，城市问题日益凸显，城市更新显得尤为重要。”自然资源部空间规划研究中心王建武博士告诉《中国经济周刊》记者，其中一个突出问题是城市中工业用地占比过高，而房地产居住及配套用地占比相对较低。

王建武说，目前我国城市中工业用地占城市建设用地比例约为三分之一，而这一比例一般以15%～25%为宜。这一现象促使了“三旧”改造工作的开展。早在2008年，面对新增建设用地增长空间受限、保护耕地与保障发展等矛盾，广东在全国率先推动旧城镇、旧厂房、旧村庄（简称“三旧”）改造工作。

“城市进一步发展意味着需要更丰富的配套设施，来满足居民更高层次的生活与生产需求。城市更新需要不断适应和满足居民需求，为城市提供多样化的功能与服务。”王建武说。

加快实施城市更新，是城市发展的重要一笔，不少地方涌现出不少典型案例。今年1月，住建部印发《城市更新典型案例（第一批）的通知》，公布了包括既有建筑更新改造、城镇老旧小区改造、城市功能完善、城市生态修复等八大类型28个城市更新典型案例。

从北京市首钢老工业区更新，到重庆市红育坡片区老旧小区改造，从福州市三坊七巷历史文化街区保护更新，到上海市临汾路380弄社区更新……实践中，多地下足“绣花功夫”，让城市更新成果更好融入社会发展、惠及百姓生活。

“城市更新的成功案例有很多，其核心都在于能够实现经济与社会效益的双重提升。把经济账、社会账算好了，城市更新才能成功。”王建武表示。

他认为，城市更新项目的主要目标包括三大方面：一是保障原有居民的居住需求；二是增加产业供给，这其中包括光伏产业、新兴产业以及商场娱乐设施等；三是增加配套设施供给，如生态绿地、居民养老服务设施、产业设施以及其他公共基础设施。

政策支持强化，城市更新迎利好

城市更新下足“绣花功夫”，更需政策保障。

5月，财政部、住房和城乡建设部发布通知，自2024年起，两部门将通过竞争性选拔，确定部分基础条件好、积极性高、特色突出的城市开展典型示范，扎实有序推进城市更新行动。中央财政对示范城市给予定额补助。

6月，自然资源部办公厅印发《关于进一步加强规划土地政策支持老旧小区改造更新工作的通知》，围绕老旧小区改造中存在的困难、堵点，完善老旧小区改造相关的规划土地政策，提高改造支持力度。

王建武说：“在政策支持方面，首要且至关重要的一项是土地规划政策。”

他分析，土地规划政策重点在于对原有土地规划用途进行调整，主要表现为将部分工业用地的用途转变为商业、居住配套以及绿化用地。这一过程涉及土地的重新收储与置换。

王建武说，随着城市的发展，原本位于郊区的工业用地逐渐靠近市区边缘，这时就需要进行土地置换，以适应城市扩张和新的规划需求。此外，相应的制约政策也不可或缺，例如将耕地保护、生态保护工作等纳入政府考核体系，并与相关部门签署责任书，确保城市更新工作的有效推进。

不过，城市更新在实施过程中亦面临不少挑战。

“比如，欠发达区域和特定发达区域面临一定的更新难题。”王建武表示，对于欠发达区域，即使提高容积率并增加建设用地，由于取得的效益较低，很难弥补城市更新所需的资金。而在发达地区也存在一些难以更新的项目。比如，一些发达城市存在建筑质量较差但已是30多层的高楼。在这种情况下，再增加容积率可能意味着要建造超过100米的超高层建筑，从而导致建筑成本大幅上升。

王建武直言，工业用地最高出让年限为50年，而一般工业企业生命周期为9年至20年。因此，工业用地会出现低效利用、闲置不用等情况。加之工业用地资源的稀缺性，也有不少企业待价而沽,且期望值很高。

对此，有地方推行工业用地“先租后让”，根据产业生命周期,合理确定工业用地供应方式和年期，探索城市更新供地模式新实践。