中共福建省委 福建省人民政府关于

以县域为重点统筹推进城乡融合发展的意见

（2024年9月20日）

城乡融合发展是中国式现代化的必然要求。为推进新型工业化、新型城镇化和乡村全面振兴，以县域为重点统筹城乡融合发展，现提出如下意见。

一、总体要求

以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻落实党的二十大和二十届二中、三中全会精神，完整、准确、全面贯彻新发展理念，服务和融入新发展格局，统筹推进高质量发展和高水平安全，聚焦落实“四个更大”等重要要求，学习运用“千万工程”经验，以缩小城乡区域发展差距和居民生活水平差距为目标，以改革创新为动力，以新质生产力发展为支撑，以公共资源均衡高效配置为抓手，坚持整体谋划和重点突破相统一，努力走出一条符合中国式现代化要求、具有福建特色的城乡融合高质量发展新路。

到2027年，城乡融合发展体制机制日趋完善，城乡规划、建设、治理融合水平全面提高，城乡居民收入稳定增长、差距不断缩小，福州都市圈、厦漳泉都市圈和设区市中心城区（以下简称中心城区）引领带动作用更加凸显，县域综合实力明显增强，一批重点县城、经济强镇、和美乡村脱颖而出，城乡共同繁荣发展取得明显成效。

到2035年，县域在支撑城乡融合发展中的作用进一步彰显，具有福建特色的城乡融合发展格局更加成熟稳定，共同富裕取得重大实质性进展，全省城乡基本实现社会主义现代化。

二、构建科学完备的城乡空间体系

健全城市规划体系，引导大中小城市和小城镇协调发展、集约紧凑布局，推进沿海地区形成“中心城区及设区市副中心—县城和经济强镇—镇村”多中心、组团式、网络化连绵结构，山区形成“中心城区—县城—中心镇村”为主的点轴状分布结构,分级分类推动县域差异化发展，加快形成疏密有致、分工协作、功能完善的城乡空间体系。

（一）全面提升中心城区能级。深化城市建设、运营、治理体制改革，加快转变城市发展方式，完善都市圈同城化发展体制机制，提升中心城区对城乡融合发展的引领带动作用。支持福州、厦门、泉州中心城区扩容提级，强化高端生产服务和高品质生活服务能力供给，提高全国性和区域性公共服务支撑能力。推进宁德、莆田、漳州中心城区公共设施提标扩面，提升城市综合承载力，主动融入福州都市圈、厦漳泉都市圈建设。提高南平、三明、龙岩中心城区城镇化建设水平，促进人口集聚、产业集中和功能集成，打造山区绿色发展带主要支撑。建立可持续的城市更新模式，有序推进城中村改造，加强地下综合管廊建设和老旧管线改造升级，增强城市安全韧性。推动与现有中心城区相毗邻、城镇化基础较好、发展动力较强的县（含县级市，下同），逐步融入中心城区，发展成为拓展区。

（二）分类推进做大做强县城。充分发挥县城连接中心城区、服务乡村的纽带作用，完善市政设施体系，强化公共服务供给，促进县乡村功能互补，提升县城综合承载能力。资源环境承载能力较强、集聚人口经济条件较好，但与中心城区距离相对较远的县，进一步强化县城与中心城区和周边县城的快速交通连接，增强对周边县域的辐射作用，建设成为设区市副中心。人口总量较少、净流出比例较高的县，坚持“一县一城”，设区市要加强规划统筹，推动组团发展。在历史文化传承、生态保护等方面具有重要意义的县，坚持“一县一策”，保持县城合理规模，增强特色功能。沿海常住人口规模大、综合实力强的非县级政府驻地经济强镇，比照县城建设标准，独立或抱团开展小城市建设，打造成为县域副中心。

（三）因地制宜推进乡镇建设。以县域为基本单元，以县城为中心，统筹乡镇规划建设，强化乡镇联城带村的作用，有序推进乡镇片区联建，促进资源合理配置、功能有效提升。人口、产业、资源条件较好的镇，独立或通过强强联合、以强带弱等片区联建方式，建设成为具有一定辐射能力的中心镇，作为县城的重要补充。人口规模小且净流出的乡镇，鼓励抱团发展，兜牢民生、安全基本底线。

（四）以城带乡促进乡村全面振兴。遵循城乡发展规律，积极稳妥推进村庄联建，给予更大力度的政策支持。毗邻中心城区或县城、交通可达性较好的城郊村，加强与城区统筹规划建设，共享城市公共资源，率先实现城乡一体化发展。规模较大、有一定产业基础和人口集聚，但与城区、镇区距离较远的村庄，在畅通与城区、镇区交通连接的基础上，配齐配强小学、卫生室、物流等设施，集聚提升功能，发展成为辐射周边的中心村。在历史文化传承、民族团结等方面具有特殊意义的村庄，注重发挥优势、彰显特色。地处偏远、生存条件恶劣、人口流失严重的村庄，分类施策，在尊重客观实际、尊重村民意愿的基础上，依法有序开展搬迁撤并工作。

三、推动城乡一体化建设发展

构建产业升级、人口集聚、城镇发展良性互动机制，加快形成以中心城区为龙头、县城为纽带、小城镇为节点、村庄为支撑，广泛覆盖城乡的产业发展体系、基础设施体系和公共服务体系。

（五）统筹城乡产业融合发展。坚持产业梯度发展，传承弘扬和创新发展“晋江经验”，立足县域资源禀赋，壮大县域富民产业，健全便捷高效的农业社会化服务体系，加快一二三产业融合，推动县域经济高质量发展。推进中心城区集聚创新要素，发展新质生产力，加快形成以现代服务业为主体、先进制造业为支撑的产业结构。引导拓展区承接中心城区产业转移，培育一批生产生活生态相协调的产业新城。设区市副中心聚焦优势产业集群，辐射带动周边县协同发展。其他县发展比较优势明显、带动就业能力强的产业，巩固提升县域重点产业链。乡村积极做好“土特产”文章，深入践行大食物观，推动构建多元化食物供给体系，培育乡村新产业新业态。

（六）统筹城乡基础设施一体化建设。坚持基础设施围绕人口配，不断提升城乡现代化基础设施品质。做优做强中心城区、拓展区及设区市副中心的枢纽型基础设施，强化辐射带动作用。在县域内统筹交通、市政、仓储物流、能源、环保、水利、通信、邮政等设施建设，补齐县城短板。提升中心镇建设水平，加强镇区、中心村基础设施建设，并向周边乡村延伸覆盖。完善城乡基础设施的衔接配套，健全县乡村基础设施产权管理制度，落实管护责任，确保基础设施长期有效发挥作用。

（七）统筹城乡公共服务高效配置。坚持公共服务跟着人口走，着力优化公共服务布局，推动城乡之间优质公共服务共建共享。中心城区坚持公共服务提质扩容和功能疏解并举，着力提升辐射能力。拓展区积极承接中心城区因发展空间不足需外迁的教育、医疗、养老、文化、体育等公共服务设施，主动承办分校、分院、分馆、分中心，提升新城新区人口集聚能力。支持设区市副中心参照中心城区标准配套建设高能级的公共服务设施。优先提升县城和经济强镇公共服务水平，推动基本公共服务资源持续下沉，实现乡镇和建制村基本公共服务广覆盖。拓展智慧公共服务应用场景，利用信息化手段向山区县和乡镇、农村推送优质教育、医疗、文化服务等资源。

四、畅通城乡融合发展通道

加快城乡间交通通道、数字通道、制度通道建设，促进城乡要素平等交换、双向流动，推动高水平融合。

（八）畅通城乡高效衔接的交通通道。进一步完善中心城区与县城之间铁路、高速公路快速连通，贯通县城与乡镇之间高速公路、普通国省干线公路连接，加快实施“乡镇便捷通”工程，加强乡村之间交通连接，做好“四好农村路”建设。加密现有中心城区与拓展区之间市政路网，加快建设“邻县高速通”工程，推动乡镇片区内部、乡村之间农村公路提档升级。在做好城乡路网衔接的同时，进一步提升城乡客运服务一体化、城乡货运与物流服务一体化水平，促进农村客货邮融合发展，推动有条件的县域城乡交通运输一体化发展水平达到5A级。

（九）畅通城乡一体化治理的数字通道。统筹布局数字基础设施，推动千兆光网和5G网络向乡村延伸覆盖，打造以城市为基干、辐射县乡的绿色数据中心集群。建立健全全省一体化公共数据体系，完善公共数据采集、汇聚、共享、应用等一体化标准，发挥省市公共数据汇聚共享平台基础性数据通道作用，加快推进市县公共数据全量汇聚、融合治理。推动数字政府基础能力建设向基层下沉、向乡村延伸，着力构建省市县乡村五级纵向贯通、横向联动的执法监管、政务服务、协同办公等数字化平台，加快设施互联、数据互通、应用赋能，更好实现城乡治理一体化、政务服务均等化、基层运行智能化。

（十）畅通城乡要素自由流动的制度通道。加快农业转移人口市民化，推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖，推动符合条件的农业转移人口社会保险、住房保障、随迁子女义务教育等享有同迁入地户籍人口同等权利。保障进城落户农民合法土地权益，探索进城落户农民的土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权依法自愿有偿退出办法，积极探索农民市民化后权益退出与城镇住房、社会保险等保障衔接机制。深化承包地所有权、承包权、经营权分置改革，完善承包地流转服务体系，发展农业适度规模经营。稳慎推进农村宅基地制度改革试点。有序推进农村集体经营性建设用地入市改革，健全土地增值收益分配机制。有序开展城乡土地综合整治，盘活存量土地和低效用地，促进县域建设用地集约高效利用。完善乡村振兴投入机制，鼓励社会投资和人才下乡。允许农户合法拥有的住房通过出租、入股、合作等方式盘活利用。深入探索地票制度，积极推广林票、碳票，创新生态产品价值实现机制。优化农业补贴政策体系，发展多层次农业保险。促进农民合作经营，鼓励通过联村共建、村企共营等模式发展壮大新型农村集体经济，赋予农民更加充分的财产权益。

五、优化城乡融合治理体系

依照人口规模、经济社会发展水平，优化县乡两级管理权限，提升基层群众自治组织治理效能。

（十一）优化县级管理体制。强化拓展区与中心城区在产业联动、社会治理协同等方面的制度保障，逐步建立健全拓展区与中心城区统一的规划、建设、治理体制。支持设区市副中心强县扩权，依法依规赋予其部分设区市经济社会管理权限，着力提高区域经济社会发展的统筹协调、自主决策和公共服务能力。推进人口小县优化机构编制资源配置，进一步优化职责体系和组织架构。

（十二）优化乡镇管理体制。推动经济强镇扩权赋能，优化机构设置和职能配置，破解基层治理“小马拉大车”问题。进一步完善乡镇权责清单，确保下放权力接得住、用得好。创新乡镇片区治理体制，稳步推进片区成立联合党委，推动县级副职下挂一级，担任片区党委负责人。稳慎研究乡级行政区划调整工作，采取撤乡并镇、撤镇设街、片区联建等方式，推动具备条件的片区率先开展行政区划调整。

（十三）优化村级治理机制。积极探索行政村组织联建治理体制改革创新，推动乡镇副职下挂一级，担任联建村党组织负责人。推进联建村统一规划建设、统一资产资源资金管理等，不断提升整合深度和水平，具备条件的联建村适时推进村级建制优化调整。省市县三级加大支持力度，对全省符合条件的村庄用3～5年时间完成整合。

六、加强实施保障

（十四）加强党的全面领导。坚持把党的领导贯穿城乡融合发展全过程各领域各环节。省委区域协调发展领导小组统筹协调全省城乡融合发展工作，建立健全各项工作机制。各地党委和政府要增强主体责任意识，切实推动目标任务落地见效。

（十五）强化政策和要素支持。省直有关单位要围绕产业发展、基础设施、公共服务、要素改革、行政区划优化等任务，细化完善推进城乡融合发展的支持政策和工作举措。探索将乡镇片区、联建村作为纳入各类试点和政策支持的基本单元，予以倾斜支持。建立新增城镇建设用地指标配置同常住人口增加协调机制。优先保障主导产业合理用地，对符合条件的城乡融合重大项目在各类财政性资金和用地、用林、用海等要素中予以保障支持，使优势地区有更大发展空间。

（十六）抓好试点示范。加大统筹力度，有序整合、推进各级各部门各类试点示范工作。发展路径清晰、具有典型意义的县率先开展设区市副中心、强县城、县域副中心等城乡融合发展试点，省级予以指导，市县两级共同推进实施。坚持质量优先、好中选优，创建一批乡村振兴示范乡镇、示范村，将乡镇片区联建、村庄跨村联建等纳入其中。推动试点地区在重点领域和关键环节率先突破，对工作成果突出的试点地区在资金项目、要素资源等方面给予倾斜支持。