导读

2024年12月4日是第十一个国家宪法日，12月1日至7日是第七个“宪法宣传周”。今年的主题是“大力弘扬宪法精神，推动进一步全面深化改革”。

近年我国各地先后出台城市更新条例，成为推动更新实践与管理法治化的关键性制度设计。基于立法学视角的城市更新条例创制要点研究，既有助于为后续各地相关立法工作提供参考借鉴，也有助于城乡规划建设领域的从业者向法学领域拓展知识体系建构。总体而言，创制城市更新条例需重点关注四个要点：溯源、循制、推演、守序——溯源即找准其作为地方性法规的体系化定位，以及跨越民法、行政法、经济法等多个法律部门的法律渊源；循制即掌握立法技术，恪守民主立法等立法原则，提高条文背后的法理逻辑严密性与要素完整性，充实总则—分则—附则结构下的法规文本；推演即将理论转化为立法实践，通过主体权责和公共利益界定、协商平台和异议处置、优化管理和配套政策等制度设计，走向协调利益冲突的立法目标；守序即履行立法规程，走好立法准备和立法确认两个阶段，并注意防止防范立法“指令化”“部门化”等风险。

作者 | 刘欣，北京市城市规划设计研究院

1 引  言

随着国内各地城市更新工作推进，与城市更新条例相关的研究成果逐渐增多，但基于立法学视角的相关研究鲜有争鸣。事实上，系统辨析城市更新条例的立法渊源与体系定位、法理逻辑与文本体例、价值选择与制度设计、立法原则与立法规程等立法要点，既可为后来城市的立法实践提供参考借鉴，也可为拓展规划师的知识体系提供一个法学视角。

2 概览：各地城市更新条例的立法进程

以公布时间为序，我国内地已有深圳、上海、辽宁以及北京等四地完成城市更新条例制定工作。此外，广州、长沙、厦门、杭州、玉溪等地正处于立法进程中。见表 1。

表 1 各地城市更新条例的立法进程（不完全统计）

3 溯源：城市更新条例的法律渊源与体系化定位

追溯城市更新条例的部门法归类及效力层级，明确其法律渊源与体系化定位，有助于更好地理解创制性立法的必要性。

3.1  部门法归类

部门法也称法律部门，调整同一类社会关系的法律规范构成一个独立的法律部门。我国现行法律规范可分为七大法律部门：宪法及宪法相关法、民法商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼与非诉讼程序法。

对照来看，城市更新条例属于跨越多个法律部门的综合性法规，这是城市更新活动及其社会关系调整的综合性和复杂性使然——城市更新的本质是对存量建筑空间实施“留改拆”建设行为，在空间形态、功能用途、产权关系、资产价值等方面发生不同程度的变更，并随着规模化推进而影响更大范围的城市建设与社会经济治理。在此过程中，既涉及多个物业权利人的异议处置、房地产公司作为实施主体的准入与退出，也涉及到行政权力介入规划、土地、建筑管理，因此民法、行政法或经济法等难以单独完成相关法律关系调整，于是整合各法律部门的城市更新单行立法便应运而生。

3.2  效力层级定位

在我国法制体系中，各地出台的城市更新条例位处第四层级（见图 1），属于地方性法规。其上从高到低依次为宪法、法律、行政法规。地方性法规的立法机关为本地人民代表大会或常务委员会，有权依法填补法律法规的空白或者变通法律法规的规定，通过如设定减损本地公民、法人和其他组织的权利或者增加其义务，新设或取消行政许可或继续实施临时性行政许可等社会关系调整措施以解决本地实际问题，但必须服从上位法并不得抵触。

此外，地方性法规的层级之下有地方政府规章，处于同一位阶的还有部门规章（另有说法是地方性法规高于部门规章，因行政机关制定的规章不属于严格意义上的法制体系，对司法没有必然的约束力，仅作为审理行政案件或相关立法的参照）。当地方性法规与部门规章对同一事项的规定不一致、难以确定如何适用时，由国务院提出意见：国务院认为应当适用地方性法规的，须发布相关决定；认为应当适用部门规章的，须提请全国人民代表大会常务委员会裁决。

图 1 我国法制体系的效力层级示意

3.3  创制性立法之必要性

因在国家层面尚无《城市更新法》或《城市更新条例》作为直接对应的上位法，各地出台的城市更新条例均属于创制性立法（也称创设性立法，与其相对的是执行性立法，也称实施性立法），是各地回应多方法律需求、协调利益冲突的积极作为。

当前我国正处于社会转型时期，城市更新行动需承接公服补短板、住有所居、产业升级、历史文化保护等各类发展诉求，但在实践过程中中存在诸多难点堵点，而相关部门法空白或可操作性不强，影响更新进程与成效：

——城市更新尚未成为严格意义上的法律概念，既有更新实践主要依靠地方政府规章和规范性文件指导，存在法定依据不足、突破合法性等风险；

——伴随大量城市更新从“拆改留”转向“留改拆”，原物业权利人有机会参与到空间改造影响利益分配的全过程，主体的权利意识和利益诉求增强、统筹协调难度增大，如老旧小区居民加电梯意见难统一、国企所有的划拨用地低效但资源难以释放等等，需公权力依法依规介入异议处置；

——以城乡规划法、土地管理法、房地产管理法、建筑法、历史保护等为上位法的行政许可、适用标准规范主要针对新建或拆除重建，不适应保留、改造类城市更新项目（如消防）；令社会资本望而却步、难以减轻政府财政压力，需要针对性优化流程和技术标准。

因此，如何确切认识并通过合理调整法律关系保障公共利益、调整公权力保障私权利，从而减少矛盾冲突、降低摩擦成本、引导社会预期，推进城市更新的同时促成社会经济协调发展，是城市更新条例的立法出发点与核心任务。诚然，立法并不能从根本上消灭利益冲突，但恰当的法律协调却可以缓和冲突，创造一个相对和平、安稳的社会环境，并强化人们对于公平、正义、公意之信念。

4 循制：城市更新条例的法理逻辑与文本体例

立法是一项技术工作，更是一种关于社会价值的重大选择。因此，创制城市更新条例既要遵循文本的体例规范，也要恪守严肃的立法原则和严谨的法理逻辑。

4.1  恪守立法原则

城市更新条例的创制工作须以三个原则为基础：

（1）依法立法：严格把握立法权限范围，履行立法程序；深入论证法规草案内容的合法性，做到以宪法为核心，落实上位法、参照同位法与部门规章、归集地方规章与其他规范性文件，实现不抵触、不矛盾、原则性与灵活性相结合。

（2）民主立法：从形式上加强立法的公共参与，拓宽群众直接或间接参与立法的渠道，让立法工作深入群众、深入基层；在内容上体现民意、集中民智，促进制度设计回应群众的关切和期盼。

（3）科学立法：尊重和体现客观规律；立足地方实际、注重调研和地方经验总结，抓住本地急需解决的问题，特别关注法规案与当地社会经济生活、公权力机关的管理与服务水平相匹配（如深圳条例为城中村指明更新路径；上海、北京在条例中点明公房和国有划拨用地的更新路径）；注重比较研究、精细论证，确保法规文件立得住、行得通、真管用。

4.2  严密法理逻辑

地方性法规的条文内容应当体现从利益要求表达—平衡利益冲突—重塑利益格局的逻辑闭环，即具备法律关系要素的完整性和逻辑的严密性。其中法律关系由不同类型的主体及其权利、义务等要素构成，平衡利益冲突即通过权利义务关系调整形成利益杠杆，推动实现公共利益或特定权利的保障（见图 2）。

就城市更新活动而言，法律关系主体主要包括物业权利人、实施主体、管理主体，其权利与义务、权力与责任结伴而生；而相关利益冲突既存在于同类主体内部，也存在于不同类型主体之间；平衡利益冲突既包括私权利之间的协商、表决等调整方式，也包括公权力介入的诉讼、强制等法律关系调整方式。

图 2 城市更新条例中的法理关系调整与利益冲突平衡逻辑

4.3  充实文本结构

作为地方性法规，城市更新条例的文本结构一般遵循总则—分则—附则的典型体例，也可视具体情形作出适当的结构调整。

（1）总则：主要包括适用法规整体内容的共性规范、基础规范或先导性基本事项，如立法目的和依据、适用范围、基本原则、核心概念等，体现法规文本的总体框架设计。因此，城市更新定义、更新范围、更新对象等法律解释作为城市更新条例的基本细胞，应在总则内清晰表述。

（2）分则：意指区分不同事项并分别予以专门规定的内容。分则应与总则相呼应，不得矛盾或歧义。分则各部分之间、每部分内部均要层次分明、排序得当、相互协调。目前既有出台的城市更新条例普遍按照从城市统筹到项目实施、从机制到政策、从服务管理到保障监督的思路分别予以规定。

（3）附则：一般是法规文本主体内容以外需补充说明的事项，以及不宜放在总则中的共性规范和不便置于分则中的事项，比如技术性概念的界定、与法规实施相关的其他法规或附件、制定下位文件相关事宜、法规生效时间等。

5 推演：城市更新条例中的利益协调与制度路径

将前文所提的法理逻辑推演为城市更新条例中的权责界定、利益协调及其制度路径设计，也是完成地方性法规的立法任务之重中之重。

5.1  权责界定为起点，公共利益为支点

公共利益是影响冲突协调的关键性要素，一般应在法规文件中加以阐释（如深圳更新条例第四条），或者明确沿用已有法律法规中的规定（如《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条）。

城市更新主体权责界定是构建法律关系的起点，应就物业权利人、实施主体、管理主体等几大类分别阐述。

（1）物业权利人：可结合本地物业特征，在区分居住、产业、公共设施等物业类型的基础上，区分物业权利人的不同情形，如单个权利人或多个权利人，是否取得不动产登记，是否国家机关、企事业单位，是否公房承租人，是否属于城中村，是否具备更新能力，等等；进而明确物业权利人的更新权利（如更新意愿表达、更新方式选择、更新方案表决、分享经营收益、参与监督、请求救济等）与更新义务（配合调查、参与协商、分担出资、提供便利等）。

（2）实施主体：在区分单一权利人或多个权利人的物业类型，是否涉及公共利益，是否需要区域统筹等不同情形的基础上，明确实施主体的准入与退出机制；进而明确实施主体开展现状评估、房屋建筑性能评估、消防安全评估、更新需求征询、资源整合、编制实施方案、推动物业权利人达成共同决定等职能。

（3）管理主体：在区分市、区、街道以及（村）居委会等不同级配，主管部门与配合部门的基础上，明确管理主体在更新工作中的职责划分，如更新规划编制与实施、更新计划制定与更新项目库管理等。

（4）其他主体：基于公共利益保障和公共参与原则，考虑专家、责任规划师等专业性第三方在更新活动中的职能发挥。

5.2  协商共治为基础，公权介入为保障

协调城市更新中的利益冲突是立法的核心任务，既需要广泛的平等协商，也需要公权力适时介入。

（1）协商与表决：包括物业权利人自治，对共同事项进行协商与表决；也包括实施主体与物业权利人、利害关系人之间进行协商谈判，包括公示、表决、签约等。其中公权力承担监督监管、提供信息平台等职能。

（2）异议处置与违法制裁：对于表决难以达到规定比例，拒不执行实施方案，造成利益损害等情形，相关主体可依法依规申请选择调解、补偿、行政复议、个别征收、行政诉讼、违法制裁等方式寻求公权力介入以平衡冲突。

5.3  优化管理为路径，配套政策为动力

从城市统筹和项目实施管理两个层面探讨优化路径，配套政策则包括规划、土地等方面：

（1）加强城市统筹管理：理顺更新规划与既有法定规划体系、更新计划与项目库的关系。

（2）优化项目实施管理：结合拆除重建或综合整治、一般项目或简易低风险项目的分类管理，优化项目申报、立项、实施方案审查、施工、验收、登记等实施流程，提高更新效能。

（3）完善配套政策：从规划指标核算、用地手续办理、土地价款与年期核算、不动产登记、纳税与融资、适用技术标准等方面配套创新性政策，激发物业权利人、实施主体在补足公服短板、改造危旧住房、升级产业结构等方面的积极性。

6 守序：城市更新条例的立法规程与注意事项

坚守立法程序，在起草阶段准备充足，意味着立法阶段的充分确认。

6.1  立法准备阶段

也称立法起草阶段，包括提出立法建议、进入立法计划、开展立项论证、起草与讨论法规案、法规案修改与公示等环节。

以北京为例，2021年进入年度立法计划的适时研究项目清单，经过前期调研成为2022年立法计划的拟当年出台项目。2021年11月通过立项论证，2022年3月组建立法起草小组，2022年4月形成条例草案初稿，经过专家、部门、区县、企业等多方意见征询，修改完善后于2022年6月7日向社会公示。

6.2  立法确认阶段

也称立法的通过阶段，包括法规案的提交、审议、表决、公布等环节。以北京为例，2022年7月，条例公示稿修改版提交至人大常委会第一次审议，9月第二次审议，11月第三次审议，表决通过后向社会发布公告。

6.3  几点特别提示

（1）防止立法“指令性”“部门化”倾向：科学认识立法计划，将其定性为具有指导意义和参考作用的立法建议，而非必须严格落实的指令性任务，以客观合理的立项论证作为立法决策的依据；立法必须公平公正、全面统筹，避免行政机关干预下的权力寻租、部门利益优先。

（2）提高调查和资讯的真实性与全面性：“立法不是制造、发明，而是表述”。社会经济实践是立法的动力和土壤，全面感知、正确认识、妥善协调现实中的社会利益关系是良好立法的起点，是立法者形成正确意见的基础。特别是在立法准备阶段应开展扎实的需求调查、实践经验与典型案例调研、规范性文件汇编、法规案意见征集等基础性工作。

（3）加强立法协商的同时防止利益群体游说立法：民主立法需公民参与立法协商，其中包括本地人民政协、行政机关、人民团体、社会组织、市民等。然而，在相关法律规制还不充分的情况下，其中的利益群体很难超越自利本性，且代表少数人的利益群体容易占据资源支持和比较优势，因此需注意防范其游说立法、被过度代表的潜在风险。

7 结语：凡是过往，皆为序章

“天下之事，不难于立法，而难于法之必行”（张居正），法律的生命力与权威在于实施。随着时间的推移，各地已出台的城市更新条例之实施效果将逐渐显现，也意味着立法后评价工作即将开启，也将为后续城市的更新立法工作提供更为全面的参考借鉴。

参考文献

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*本文为2023中国城市规划年会论文。