原标题：“两办”发文 土地流转释放强烈信号

土地适度规模经营已成为非常紧迫的任务，必须加大力度推进。

中共中央办公厅、国务院办公厅近日共同发布《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》（下称《意见》），释放了这个直接而强烈的信号。

四川省社科院副院长郭晓鸣向记者表示，这是对过去政策系统化的梳理，明确了一些原来模糊的地方。

郭晓鸣上月底曾受农业部邀请参加了对《意见》的讨论。

流转模式与尺度

在郭晓鸣看来，小农户经营模式的局限性充分展现出来，其逐步消亡的过程已经全面启动。如果土地流转不能更大力度地推动和支持，中国农业自身发展及其对国民经济的支撑作用将受到很大挑战。

《意见》鼓励承包农户依法采取转包、出租、互换、转让及入股等方式流转承包地。鼓励有条件的地方制定扶持政策，引导农户长期流转承包地并促进其转移就业。鼓励农民在自愿的前提下采取互换并地方式解决承包地细碎化问题。

郭晓鸣说，土地流转的方式要有所创新，大量调查显示，虽然土地流转形式多样，但 “长期出租、固定租金（实物）、每年支付”仍然是当前土地流转的主导模式，但农民仍然难以充分参与农业规模经营过程和分享产业增值收益，由此引发了很多矛盾。因此，要更多引导土地入股等新的流转模式。

不仅如此，郭晓鸣认为，在推进土地流转过程中，要注意政策调整，现有政策还是针对原有生产方式的。他说，现在的政策出现两个倾向——偏向农业企业或者低效率普惠小农户。“我们的调查发现，基层政府对流转100亩、200亩的新兴经营主体的支持政策还是空白。”

另外，郭晓鸣也表示，要高度关注农民的权益保护，防止“被流转”，不能为流转而流转。

农业部农村经济研究中心研究员廖洪乐对《第一财经日报》记者表示，在地方调研的时候，土地流转出现新的问题，地方政府“整村整组”流转农民的承包地，往往这都是在政府的行政命令下推行的。

“这种情况很容易违背农民意愿。尤其是所谓的‘少数服从多数’，承包经营权是农民的用益物权，不经农民同意是不可以随意流转的。就好比自己家的房子，不经同意就出租给别人，谁愿意呢？”廖洪乐说。

“没有农户的书面委托，农村基层组织无权以任何方式决定流转农户的承包地，更不能以少数服从多数的名义，将整村整组农户承包地集中对外招商经营。”《意见》称。

《意见》要求，土地是否流转、价格如何确定、形式如何选择，应由承包农户自主决定，流转收益应归承包农户所有；防止少数基层干部私相授受，谋取私利；严禁通过定任务、下指标或将流转面积、流转比例纳入绩效考核等方式推动土地流转。

土地的流转是为了农业的规模化经营，但需要把握好“适度”的尺度。《意见》要求，合理确定土地经营规模。根据各地情况，研究确定本地区土地规模经营的适宜标准；防止片面求大。

防范工商资本

《意见》的一个鲜明特点是，在加大推进土地流转的同时更加保护农民利益，尤其是对工商资本的防范。

郭晓鸣说，中央几个一号文件都谈到这个问题。这次谈得更明晰，要监管防范风险，特别是对大面积、大范围的连片集中的项目审核进行监管。

《意见》要求，加强对工商企业租赁农户承包地的监管和风险防范。对工商企业长时间、大面积租赁农户承包地要有明确的上限控制；工商企业租赁农户承包地要按面积实行分级备案；定期对租赁土地企业的农业经营能力、土地用途和风险防范能力等开展监督检查。

郭晓鸣认为，现在有一个“怪圈”，工商资本直接进入农业生产领域的90%是不赚钱的，但还有资本前赴后继进入。

郭晓鸣调研发现，一部分龙头企业投资农业领域的主要目标是尽可能多地获得政府的优惠政策支持，热衷打造样板、塑造典型，超越实际需求修建高标准的生产道路、现代化养殖圈舍、仓储设施和绿化工程等，占用大量耕地，其中相当部分被占耕地虽然并未变性，但实际上已很难复耕。

不仅如此，郭晓鸣说，大量社会资本在基层政府的鼓励下进行农地流转，使得农地向规模化经营业主流转和集中的态势不断得到强化。

据调查，在新增农地流转面积中，流向规模经营业主的比重已接近三成，而在城市近郊，则有超过一半的农地流向业主。

《意见》要求，坚持农村土地集体所有权，稳定农户承包权，放活土地经营权，以家庭承包经营为基础，推进家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营等多种经营方式共同发展。郭晓鸣认为，多种经营方式应该是分工化的发展。