一、转变城市发展方式——海绵城市建设意义重大

我国正处在城镇化快速发展时期，城市建设取得显著成就，同时也存在开发强度高、硬质铺装多等问题，导致下垫面过度硬化，改变了城市原有自然生态本底和水文特征。以我国北方为例，城市开发建设前，在自然地形地貌的下垫面条件下，70%~80%的降雨可以通过自然滞渗进入地下，涵养本地生态和环境，只有20%~30%的雨水形成径流外排；而城市开发建设后，下垫面硬化导致70%~80%的降雨形成径流，仅有20%~30%的雨水能够入渗，呈现了相反的水文特征。研究表明，一个地区的自然水文特征发生10%的变化，就会对当地的生态和环境产生一定的影响；如果变化超过30%，就会对当地的生态环境造成严重影响，甚至出现生态退化。城市开发建设破坏了自然的“海绵体”，导致“逢雨必涝、雨后即旱”，同时也带来了水环境污染、水资源紧缺、水安全缺乏保障、水文化消失等一系列问题。这些现象在我国已十分普遍。

发达国家在城镇化发展过程中，也曾出现过类似情况，他们及时调整城市规划、建设和管理理念，通过控制雨水径流，有效应对了上述问题。

习近平总书记针对中国城镇化发展要求，提出建设自然积存、自然渗透、自然净化的“海绵城市”的要求。为贯彻落实习近平总书记指示，2014年10月，住房城乡建设部印发了《海绵城市建设技术指南》，2015年1月，财政部、住房城乡建设部、水利部发布了《关于开展中央财政支持海绵城市建设试点工作的通知》，2015年7月，住房城乡建设部印发《海绵城市建设绩效评价与考核办法》，启动了我国海绵城市建设工作。2015年10月，国务院办公厅印发了《关于推进海绵城市建设的指导意见》（以下简称《指导意见》），明确海绵城市建设是城市发展的方式，并确立了未来我国推进海绵城市建设工作目标和基本原则，是我国推进新型城镇化建设的一个重要行动纲领。

海绵城市建设本质是通过控制雨水径流，恢复城市原始的水文生态特征，使其地表径流尽可能达到开发前的自然状态，即恢复“海绵体”，从而实现修复水生态、改善水环境、涵养水资源、提高水安全、复兴水文化的五位一体的目标。通过人工和自然的结合、生态措施和工程措施的结合、地上和地下的结合，既解决城市内涝问题、水体黑臭的问题，又可以调节微气候、改善人居环境。

我们应该充分认识推进海绵城市建设的重要意义：

（一）海绵城市建设是“稳增长、调结构、促改革、惠民生”的重要内容。海绵城市建设涉及城市建设的方方面面，与新区建设、旧城改造以及棚改紧密相关，涉及房地产、道路、园林绿化、水体、市政基础设施等建设，能够有效拉动投资。据初步估算，如果全国新区开发和旧城改造按照海绵城市理念实施，每年可以形成投资量近万亿元。

（二）海绵城市建设是落实生态文明建设的重要举措。通过海绵城市建设，保护城市原有的河流、湖泊、湿地、坑塘、沟渠等生态敏感区，结合绿色建筑、低影响开发建设（LID）以及绿色基础设施建设（GI），充分利用自然地形地貌，调节雨水径流，充分利用天然植被、土壤、微生物净化水质，最大限度地减少城市开发建设行为对原有生态环境造成的破坏。

（三）海绵城市建设是城镇化绿色发展的重要方式。可以保证城市生态空间，涵养水源、净化水质，调节城市小气候，减少城市热岛效应；同时，也为生物特别是水生动植物提供栖息地，恢复城市生物多样性，营造生态、优美的景观环境。

（四）海绵城市建设对中国跨越中等收入陷阱具有重要的支撑作用。“十三五”期间将是中国经济突破中等收入陷阱的关键时期，成败与否，很大程度上取决于经济结构转型升级。纵观发达国家走过的历程，起初也是先污染后治理，之后从绿色发展中寻求产业和技术升级，实现新的一轮经济发展。绿色城镇化发展同样在中国经济建设中占有着举足轻重的地位，海绵城市建设作为未来一段时期中国城镇化走绿色发展道路的重要举措，必将助力中国跨越中等收入陷阱。

二、将70%的降雨就地消纳和利用——海绵城市建设的总体要求

《指导意见》提出，通过海绵城市建设，将70%的降雨就地消纳和利用。到2020年，城市建成区20%以上的面积达到目标要求；到2030年，城市建成区80%以上的面积达到目标要求。

海绵城市建设的原则是“生态为本、自然循环；规划引领、统筹推进；政府引导，社会参与。”

生态为本、自然循环。优先利用自然的力量控制雨水径流，充分发挥山水林田湖等自然地形地貌对降雨的积存作用，充分发挥植被、土壤等自然下垫面对雨水的渗透作用，充分发挥湿地、水体等对水质的自然净化作用。

规划引领、统筹推进。推进海绵城市建设，一定要规划先行，要将海绵城市建设理念和要求系统地融入到城市总体规划、控制性详细规划和各相关专项规划。这是将海绵城市的建设常态化、长期化，避免“运动化”、“突击化”的关键，也是体现海绵城市建设的科学性、合理性和可操作性的要求。

政府引导，社会参与。城市人民政府是海绵城市建设责任主体，要发挥市场配置资源的决定性作用和政府的调控引导作用，加大财政、融资等方面的政策支持力度，建立政府与社会资本风险分担、收益共享的合作机制，营造良好发展环境。吸引社会资本广泛参与海绵城市建设。

海绵城市建设是一个系统工程，要以目标和问题为导向，统筹推进。《指导意见》要求，从2015年起，全国各城市新区、各类园区、成片开发区要全面落实海绵城市建设要求。老城区要结合城镇棚户区和城乡危房改造、老旧小区有机更新等，以解决城市内涝、雨水收集利用、黑臭水体治理为突破口，推进区域整体治理，逐步实现小雨不积水、大雨不内涝、水体不黑臭、热岛有缓解。重点抓好海绵型建筑与小区、海绵型道路与广场、海绵型公园和绿地建设，自然水系保护与生态修复，以及绿色蓄排与净化利用设施建设等五方面工作，同时也要避免大拆大建。

三、规划先导技术得当——海绵城市建设的实施途径

（一）规划引领

《指导意见》明确指出：“科学编制规划。编制城市总体规划、控制性详细规划以及道路、绿地、水等相关专项规划时，要将雨水年径流总量控制率作为其刚性控制指标”。

径流系数是表征水文特征的一个非常重要的参数，它是自然状态下地表径流量与总降雨量的比值，与自然地理气候状况有直接关系。鉴于径流系数指标过于理论化，在实际应用过程中不易操作，因此，通过将径流系数的概念转化为年径流总量控制率，并通过年径流总量控制率求得所对应的设计雨强（mm/d），作为海绵城市规划建设的管控指标，以便于实际操作、考核和监管。

一般而言，在自然状态下，大到暴雨时（小概率降雨事件）易形成地表径流；而在中小降雨时（大概率降雨事件）较少形成大量的地表径流，主要入渗地下。因此，海绵城市建设就是要控制小降雨的径流，将雨水留在原位，以期达到将70%的降雨就地消纳和利用的目标。

《指导意见》还明确要求：“划定城市蓝线时，要充分考虑自然生态空间格局。建立区域雨水排放管理制度，明确区域排放总量，不得违规超排”。排水分区的划定是建立区域雨水排放管理制度的基础。一个城市由若干个排水分区组成，每个排水分区就是一个大的区域雨水排放管理的单元，在此区域内所有的建设开发项目都有义务共同承担规划确定的雨水年径流总量控制率的目标要求。

《指导意见》还明确要求：“严格实施规划。将建筑与小区雨水收集利用、可渗透面积、蓝线划定与保护等海绵城市建设要求作为城市规划许可和项目建设的前置条件，保持雨水径流特征在城市开发建设前后大体一致。在建设工程施工图审查、施工许可等环节，要将海绵城市相关工程措施作为重点审查内容；工程竣工验收报告中，应当写明海绵城市相关工程措施的落实情况，提交备案机关。”

（二）技术路线

源头减排、过程控制、系统治理是海绵城市的技术路线。

源头减排。城市是社会经济发展与环境资源矛盾最为突出的地域，中国是人口大国，城镇化用地非常紧张，目前，我国城镇化率达到55%，创造的GDP接近全国的80%，可想而知，城市的环境容量非常有限。传统“快排”的末端治理模式，成本高昂，难以为继，无法支撑城镇化健康发展的需要，必须从源头减排来分解责任和压力。源头减排，就是要在城市各类建筑、道路、广场等易形成硬质下垫面（雨水产汇流形成的地区）处着手，实现有效的“径流控制”，即从形成雨水产汇流的源头着手，尽可能将径流减排问题在源头解决，这就要综合采用绿色建筑和低影响开发建设的手段，在建筑和小区等地块的开发建设过程中，结合区域雨水排放管控制度，落实雨水径流控制的要求。源头减排，既分解了责任和资金（类似开发商在地块开发建设中落实绿地率指标要求），又将市政管网等排水设施的压力也从源头得到了分解。

过程控制。传统排水系统的设计是按照末端治理的思路进行的，城市排水管网按最大设计雨强来设计管径。海绵城市建设的理念是要通过“渗、滞、蓄”等措施将雨水的产汇流错峰、削峰，不致产生雨水共排效应，使得城市不同区域汇集到管网中的径流不要同步集中排放，而是有先有后、参差不齐、细水长流地汇集到管网中，从而降低了市政排水系统的建设规模，也提高了系统的利用效率。简而言之，过程控制是利用绿色建筑、低影响开发和绿色基础设施建设的技术手段，通过对雨水径流的过程控制和调节，延缓或者降低径流峰值，避免雨水径流的“齐步走”。

系统治理。水的外部性很强，几乎无所不及，治水绝不能“就水论水”。习近平总书记提出要牢固树立“山水林田湖”生命共同体的理念，充分体现了水的特点。治水也要从生态系统的完整性来考虑，充分利用好地形地貌、自然植被、绿地、湿地等天然“海绵体”的功能，充分发挥自然的力量。同时，也要考虑水体的“上下游、左右岸”的关系，既不能造成内涝压力，也不能截断正常径流，影响水体生态。因此，海绵城市不是一个部门的事，相关部门一定要形成合力，统筹规划、有序建设、精细管理，实现“规划一张图、建设一盘棋、管理一张网”，才能够收到事半功倍的效果。

（三）技术措施

海绵城市建设的方法即是从传统“快排”模式转化为“渗、滞、蓄、净、用、排”（海绵城市建设的“六字箴言”）主要工程技术措施。

“渗”，减少硬质铺装、充分利用自然下垫面渗透作用，减少径流，涵养生态与环境，积存水资源。

“滞”，通过雨水滞留，以空间换时间，提高雨水滞渗的作用，同时也降低雨水汇集速度，延缓峰现时间，既降低排水强度，又缓解了灾害风险。

“蓄”，降低峰值流量，调节时空分布，为雨水利用创造条件。

“净”，减少面源污染，降解化学需氧量（COD）、悬浮物（SS）、总氮（TN）、总磷（TP）等主要污染物，改善城市水环境。

“用”，充分利用雨水资源和再生水，提高用水效率，缓解水资源短缺。

“排”，构建灰绿结合的蓄排体系，避免内涝等灾害，确保城市运行安全。

（四）厘清关系

海绵城市建设要着重处理好几个关系。

一是水质和水量的关系。有质无量，水不够用；有量无质，水不能用，只有量和质统一才能处理好水的自然循环和社会循环的关系，体现人与自然和谐共生，将水取之于自然，还要回归于自然。

二是分布与集中的关系。分布就是化整为零，源头减排，在“小”上下功夫；集中就是要集零为整，末端处理，在“大”上下功夫。设施建设的分散和集中需要因地制宜，处理好节能、就近再生利用以及运营管理等问题。

三是景观和功能的关系。有景观无功能是“花架子”，有功能无景观，是“傻把式”。要将自然生态功能融入到景观中，做到功能和景观兼具。目前，我们一些园林绿化的做法，太注重景观，忽略了园林对水的自然吸纳、净化的功能，反而加大了对市政排水系统的压力。

四是生态和安全的关系。对大概率小降雨，要从涵养生态的角度留住雨水；对小概率大降雨，要以安全为重，妥善及时地排水防涝。

五是“绿色”与“灰色”的关系。“绿色”基础设施倚仗自然力量，实现“自然积存、自然渗透、自然净化”。“绿色”与“灰色”要相互融合，实现互补，不能顾此失彼。发达国家的实践证明，绿色基础设施比灰色基础设施的全生命周期的成本支出要少20%左右，尤其是在运行管理方面，节省大量的人力和财力，从而降低运行管理费用。

四、创新机制合作共赢——海绵城市建设的政策支撑

《指导意见》提出，鼓励社会资本参与海绵城市投资建设和运营管理，鼓励有实力的科研设计单位、施工企业、制造企业与金融资本相组合，组建具备综合业务能力的企业集团或联合体，采用工程总承包等方式统筹组织实施海绵城市建设相关项目，发挥整体效益。要结合政府职能转变，在建设海绵城市的过程中，改变以往城市公用事业的供给一手包办的做法，发挥市场主体的作用，提高城市公共服务的供给质量和效率；同时，依法依规，强化合同管理，严格绩效考核并按效付费。我们也要积极培育“技术+资本”的骨干企业，适度提高产业集中度，打造城市基础设施建设领域具备咨询策划、规划设计、建设运营、技术产品供应、投融资等全产业链条能力的“航母级”骨干企业集团。

《指导意见》中还明确了完善融资支持方面的措施政策：一是中长期信贷支持。充分发挥开发性、政策性金融作用，鼓励对海绵城市建设提供中长期信贷支持。二是担保创新类贷款。积极开展购买服务协议预期收益等担保创新类贷款业务，加大对海绵城市建设项目的资金支持力度。三是专项建设基金支持。将海绵城市建设中符合条件的项目列入专项建设基金支持范围。四是鼓励发行债券等。支持符合条件的企业发行企业债券、公司债券、资产支持证券和项目收益票据，用于海绵城市建设项目。

当前，海绵城市建设与当前国家倡导和实施的生态文明建设、“稳增长、促改革、调结构、惠民生”、政府和社会资本合作（PPP）等战略相契合。因此，海绵城市建设正处在各项优惠政策扶植的黄金窗口期，各地应该住机遇，充分利用好各类政策的组合，加快推进海绵城市建设，先行先得益，解决好城镇化绿色发展的问题。

（作者系住房城乡建设部城市建设司副司长）