地下综合管廊是指在城市地下用于集中敷设电力、通信、广播电视、给水、排水、热力、燃气等市政管线的公共隧道，是保障城市运行的重要基础设施。推进城市地下综合管廊建设，是党中央、国务院为适应国家新型城镇化建设要求，推动经济稳定增长，增加公共产品供给，加快城市建设发展方式转型的一项重大民生工程。对于保障城市安全、完善城市功能、美化城市景观、节约土地资源、促进城市集约高效和转型发展具有重要意义，特别是当前推进地下综合管廊建设，对拉动投资、保持经济中高速增长具有重要作用。

一、推进城市地下综合管廊建设面临的形势

（一）城市综合承载能力不足，难以承载新型城镇化发展

按照常住人口计算，我国城镇化率目前已经接近55%，城镇常住人口已达7.5亿。城镇化进程已到关键阶段，客观上要求城市在资源环境空间等约束增强的情况下，实现城镇化由注重增量和速度向更加注重质量和水平转变，不断提高综合承载能力，更好地满足人口基本基础设施需求。

（二）城市建设发展方式不可持续，急需转变

长期以来，我国城市建设存在“重地上，轻地下”的问题，地上地下基础设施建设失衡。地下基础设施数量少、水平低、质量差、发展滞后，已经成为现代化城市建设的短板，急需政府和社会转变传统建设方式，采取新的可持续的城市发展方式。

（三）城市运行水平不高，问题突出

我国城市道路反复开挖、井盖密布、架空线密集，地下管网错综复杂、资源能源漏损严重、安全隐患突出，影响人们正常生产生活，甚至造成人民群众生命财产损失。因此，建设城市地下综合管廊，是提高城市综合承载能力、支撑新型城镇化发展的客观要求，是转变城市发展方式、补齐城市短板的必然选择，是提升城市运行水平、一揽子解决“马路拉链”等问题的现实需要。

二、建设地下综合管廊的重要作用

（一）集约利用地下空间

建设城市地下综合管廊，将分散敷设在城市地下的供水、排水、燃气、热力、电力、通信、广播电视等管线及附属设施，以及地面架空线缆等全部纳入，可以集约利用城市地下空间，有效减少空间浪费，发挥城市空间更大作用。

（二）节约管线建设资金

据测算，短期来看，城市地下综合管廊建设一次性投资每公里0.5亿~1.2亿元左右，比各管线分散建设一次性投资每公里约2000万元的成本要高。但地下综合管廊全生命周期可达100年。长期来看，建设地下综合管廊，一是避免管线多次建设，提高投资效率。二是方便巡检和维修管线，降低运行损失和运维成本。三是减少管线施工引起交通堵塞、管线安全事故等间接损失。因此，综合来看，建设城市地下综合管廊比管线直埋节省资金。

（三）保障城市运行安全

近年来，因地下管线引起的泄漏爆炸、路面塌陷、窨井伤人等问题频发，给城市运行安全带来严重隐患。为提高地下管线建设和运行安全水平、保障城市运行安全，应当将管线纳入城市地下综合管廊，便于加强管线运行维护和安全管理，及时发现和消除问题隐患。

（四）拉动经济稳定增长

目前我国经济形势严峻复杂，下行压力持续加大，需要发挥投资对稳增长的关键作用。建设城市地下综合管廊，可以有效增加政府和社会投资，稳定经济增长。而且，建设城市地下综合管廊符合优化投资结构和方向的要求。如果能够落实按照一定道路配建比例，在城市新区新建道路时同步建设城市地下综合管廊、在旧城更新时统筹建设城市地下综合管廊，按每公里0.5亿~1.2亿元投资测算，每年可以形成数千亿元甚至上万亿元规模的直接投资。此外，还可拉动钢材、水泥、机械设备等间接投资以及大量的人力投入，拉动经济增长作用明显。

三、如何建设城市地下综合管廊

为确保城市地下综合管廊建设稳妥有序推进，2015年，住房城乡建设部、财政部开展了中央财政支持城市地下综合管廊建设试点城市工作，通过试点示范解决存在问题，总结推广经验。2015年7月，国务院第100次常务会议专题研究部署推进城市地下综合管廊建设工作，国务院办公厅印发了《关于推进城市地下综合管廊建设的指导意见》（国办发〔2015〕61号），提出了工作目标和任务。《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》再次明确了建设城市地下综合管廊的任务和要求。为落实中央的要求，在推进城市地下综合管廊建设中，应当做好以下工作：

（一）落实规划先行

建设城市地下综合管廊是一项“百年工程”，既影响当下，又关系长远，必须严格依据规划有序建设。一是坚持规划在先。按照“先规划、后建设”的原则，在地下管线普查的基础上，统筹各类管线实际发展需要，组织编制地下综合管廊建设规划，规划期限原则上应与城市总体规划相一致。二是满足发展需求。结合地下空间开发利用、各类地下管线、道路交通等专项建设规划，合理确定城市地下综合管廊建设布局、管线种类、断面形式、平面位置、竖向控制等，明确建设规模和时序，综合考虑城市发展远景，预留和控制有关地下空间。三是做好项目储备。建立建设项目储备制度，明确五年项目滚动规划和年度建设计划，积极、稳妥、有序地推进城市地下综合管廊建设。

（二）坚持高标准建设

标准规范是技术领域的准则，要严格按照标准规范设计、施工、验收城市地下综合管廊。应考虑以下技术因素：一是工程结构。地下综合管廊工程结构设计应考虑各类管线接入、引出支线的需求，满足抗震、人防和综合防灾等需要。二是断面尺寸。城市地下综合管廊断面应满足所在区域所有管线入廊的需要，符合入廊管线敷设、增容、运行和维护检修的空间要求，并配建行车和行人检修通道，合理设置出入口，便于维修和更换管道。三是配套设施。城市地下综合管廊应配套建设消防、供电、照明、通风、给排水、视频、标识、安全与报警、智能管理等附属设施，提高智能化监控管理水平，确保管廊安全运行。要满足各类管线独立运行维护和安全管理需要，避免产生相互干扰。此外，城市地下综合管廊建设还应严格施工图设计审查，强化源头把关，不符合标准规范规定的城市地下综合管廊项目，设计审查应不予通过。

（三）划定建设区域

城市地下空间开发形式多样，应统筹地下空间安排，合理划定地下综合管廊建设区域。一是城市新区、各类园区、成片开发区域的新建道路要根据功能需求，同步建设地下综合管廊。二是老城区要结合旧城更新、道路改造、河道治理、地下空间开发等，因地制宜、统筹安排地下综合管廊建设。三是在交通流量较大、地下管线密集的城市道路、轨道交通、地下综合体等地段，城市高强度开发区、重要公共空间、主要道路交叉口、道路与铁路或河流的交叉处，以及道路宽度难以单独敷设多种管线的路段，要优先建设地下综合管廊。

（四）明确入廊要求

管线入廊是地下综合管廊可持续运行的基础和关键环节。为确保管线入廊，城市规划区范围内的各类管线原则上应敷设于地下空间。已建设地下综合管廊的区域，该区域内的所有管线必须入廊。在城市地下综合管廊以外的位置新建管线的，规划部门不予许可审批，建设部门不予施工许可审批，市政道路部门不予掘路许可审批。此外，既有管线也应根据实际情况逐步有序迁移至城市地下综合管廊。

（五）落实收费政策

为了促进城市地下综合管廊建设发展，要充分发挥市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，形成合理收费机制。根据国家发展改革委、住房城乡建设部《关于城市地下综合管廊实行有偿使用制度的指导意见》（发改价格〔2015〕2754号）要求，应做好以下工作：一是建立市场形成价格机制。收费标准原则上应由管廊建设运营单位与入廊管线单位按照市场化原则协商确定，并同时建立定期调整机制。对暂不具备供需双方协商定价条件的，有偿使用费标准可实行政府定价或政府指导价。二是充分考虑费用构成。地下综合管廊有偿使用费包括入廊费和日常维护费，应充分考虑费用构成因素，制定合理价格，确保价格水平既有利于吸引社会资本参与，又有利于调动管线单位入廊积极性。三是完善保障措施。对于城市地下综合管廊运营不能通过收费弥补成本的，地方政府应视情给予必要的财政补贴。此外，对公益事业管线入廊，可采取政府购买服务、费用适当优惠等措施积极扶持。

（六）引进社会资本

建设城市地下综合管廊，要充分发挥政府资金引导作用，最大限度撬动社会资本参与。一是加大政府投入。中央财政继续通过现有渠道统筹安排资金予以支持。省级政府要加强城市地下综合管廊建设资金的统筹。城市政府要在年度预算和建设计划中优先安排城市地下综合管廊项目，并纳入地方政府采购范围。有条件的城市政府可对城市地下综合管廊项目给予贷款贴息。二是推广政府与社会资本合作（PPP）模式。鼓励企业独立投资建设和运营管理地下综合管廊，灵活采取多种PPP模式，推动社会资本参与城市地下综合管廊建设和运营管理。三是完善配套政策。依法依规为管廊建设运营项目配置土地、物业等经营资源，统筹运用价格补偿、财政补贴、政府购买服务等多种渠道筹集资金，引导社会资本合作方形成合理回报预期，调动社会资本投入积极性。

（七）提高管理水平

政府、管廊运营单位和各管线单位应相互配合，统筹协调，共同提高管廊及管线管理水平。一是加强政策指导。城市政府要制定城市地下综合管廊具体管理办法，加强工作指导与监督。二是完善管理制度。城市地下综合管廊运营单位要与入廊管线单位签订协议，明确入廊管线种类、时间、费用和责权利等内容，确保城市地下综合管廊正常运行。三是确定责任分工。城市地下综合管廊本体及附属设施管理由城市地下综合管廊建设运营单位负责，入廊管线的设施维护及日常管理由各管线单位负责。管廊建设运营单位与入廊管线单位要分工明确，各司其职，相互配合，做好突发事件处置和应急管理等工作。