反思北京卫星城建设的经验教训，不是主城―卫星城的规划理念出了问题，而是没有按照卫星城的内在规律进行布局和建设

国外比较实用的一种规划理念是按照“主城—卫星城”的思路来设计城市格局。借鉴国外城市规划理念，北京市在早期的城市规划中也体现了“主城—卫星城”的城市规划思想。在1983年版城市建设总体规划中提出建设13个卫星城，93版城市总规中规划了14个“卫星城”和10个“边缘集团”，直到2004年“抛弃”卫星城的理念，其间持续了20余年，最终也没有达到预期效果。反思北京卫星城建设的经验教训，我们认为，北京卫星城建设，不是主城—卫星城的规划理念出了问题，而是我们没有按照卫星城的内在规律进行布局和建设。

“卫星城”建设如何成功？

从国外卫星城发展经验来看，“卫星城”建设能否取得成功，有三个因素非常关键。

第一，要合理确定卫星城的规模及其与主城之间的距离

卫星城一般以小城市为主，规模太小，难以有效发挥疏解主城人口和功能的作用；但卫星城规模也不能太大，过大的城市体量又会带来布局上的困难，居民从居住区到车站要花费更长的时间，如果到主城就业超过1小时交通圈的时间范围，卫星城就失去了效率和吸引力。同时，卫星城与主城之间要有合理的距离，既要给主城留下合理的发展空间，又要严格划定生态红线，在主城周边建设大尺度的绿色生态空间作为隔离带，控制主城无限蔓延趋势。卫星城与主城的距离要适中，既不能太近，也不能太远。太近容易与主城相连，难以保证足够的生态空间，最终形成“摊大饼”式发展；太远难以与主城形成紧密、便捷的联系，难以接受主城的辐射带动。从国外经验来看，卫星城与主城的距离一般在30—70公里范围内，这样的距离能够有效疏解主城的人口和城市功能，便于主城与卫星城建立便捷的交通联系，同时也为主城建设留下了足够的生态空间。

第二，要通过市郊铁路实现卫星城与主城的交通联系

卫星城往往居住着相对较多的人口，第一代卫星城人口大约5万，第二代卫星城人口达到10万—20万，第三代、第四代卫星城人口可达30万。卫星城可以满足一部分人口的就业需求，但还有一部分人口需要到主城就业，这就要与主城形成紧密、高效的交通联系，可行的方案只能是市郊铁路。同时，市郊铁路也需要更便捷地与主城中心城区地铁系统对接。比如，东京椭圆形地铁线JR山手线环绕市中心，串联起新宿、池袋等几大副中心，再以各副中心为起点，建设众多呈放射状、向近郊或邻近城市延伸的市郊铁路。瑞典斯德哥尔摩有5条轻轨线和城市铁路，每条线又有多条分支延伸到市郊的各个大型社区，形成了一张四通八达的轨道交通网络。

第三，要科学安排卫星城的规划建设顺序

从国外经验来看，卫星城建设的顺序一般是先修建铁路、火车站等交通设施，再建设医疗、教育等公共服务设施，最后建设居民住宅。由于住宅依托了良好的交通和公共服务条件，因此吸引力较强，吸引人口、资源分散化布局而又不造成采用小汽车出行而带来的潮汐式交通现象。比如，笔者刚刚考察过的瑞典第三大城市马尔默，其中一个卫星城——西门子“瓦拉中枢”建设的顺序就是先建火车站，再建公共服务设施，最后建设住宅楼。这样的规划建设顺序，能够充分发挥公共交通、公共服务对于城市分散化布局的引导作用，提升城市品质和城市运行效率，使居民愿意到这些社区购房置业。

北京卫星城、新城或大型城市住宅区的建设顺序，往往是先建设住宅楼。由于先期没有规划建设连通卫星城、新城的市郊铁路，主城区的城市功能、城市人口和高端资源往往以“摊大饼”方式沿中心城向外蔓延，城市越摊越大，而很少向卫星城、新城转移。近年来，朝阳、海淀、丰台常住人口增量占全市常住外来人口增量的53.7%，而密云、平谷、延庆三个远郊区县常住外来人口增量占全市的比重仅为2%。北京中心城区对郊区的带动作用有限，对北京周边地区的带动作用更弱。

这不仅是北京城市规划建设的问题，同时也是带有全国普遍性的问题。全国600多个城市，没有一个城市是按照“市郊铁路-公共服务-住宅”的规划建设理念来进行规划建设的，势必造成城市被迫摊大饼式扩张，挤占、蚕食绿色生态空间，最终导致交通拥堵、缺乏绿色生态空间等问题。我国的“城市病”带有普遍性，重要原因就是规划理念的落后，所以必须从规划理念层面进行反思和总结。

两个层次的城市群

在京津冀建设可持续发展的城市，要重点打造两个层次的城市群。

第一个层次的城市群包括北京、天津两大中心城市以及与京津邻近的中小城市，充分发挥北京、天津两大中心城市的辐射带动作用，带动周边区域整体发展，并以京津为中心，形成“主城-副中心”“主城-新城”“主城-卫星城”城市群格局。这一层次城市群建设，核心是要引导京津周边地区人口就地城镇化，通过完善京津两大中心城市的轨道交通体系，特别是市郊铁路，强化两大中心城市与周边副中心、新城和卫星城的交通联系，使中心城市的公共服务资源、产业资源和人口资源能够更有意愿、更加便捷地向周边地区转移，降低京津与周边地区的经济落差和公共服务落差，减少人口、产业向京津的集聚。

第二个层次的城市群包括石家庄、唐山、保定、邯郸等区域性中心城市和张家口、承德、廊坊、秦皇岛等节点性城市，通过发展壮大区域性中心城市和节点性城市，增强对资源要素的吸引力和承载力，推动京津冀区域由双城联动向多城联动转变。尤其需要注意的是，对于距离京津相对较远的河北中南部区域，要按照引导人口就地城镇化的思路，发挥石家庄在区位、资源和城市能级等方面的比较优势，加快发展石家庄，通过再造区域性中心城市，提供更多的就业岗位、更优质的公共服务、更便捷的城市轨道交通体系，尽快形成“反磁力”，并通过城市空间再布局，形成围绕石家庄的新城、卫星城格局，实现河北中南部更大区域的就地城镇化，遏制冀中南人口和资源向京津的集聚。

从长远来看，北京、天津、石家庄三个大城市形成“京津石大三角”，其他区域性中心城市和节点性城市得到相应发展，从而形成多层次、网络化、多中心、分散化的城市群，实现区域协同联动发展，提升区域可持续发展能力。

目前比较迫切的是加快第一层次的城市群建设。建设可持续城市，解决北京的“城市病”问题，关键是要发挥京津两大中心城市的“双引擎”作用，带动区域整体发展。而这种带动作用首先表现在通过城市副中心、新城、卫星城带动京津周边地区发展，增强周边地区对非首都功能的承载能力。目前，京津周边地区发展水平还相对落后，与京津存在较大落差。比如，在经济发展方面，2014年北京、天津人均GDP分别是河北的2.5倍和2.6倍；在公共服务方面，河北省人口总量是北京的3倍多，但三甲医院数量比北京还少7家，北京的外来就医人员中，河北籍患者占到1/4左右。较大的发展落差使得京津对周边地区高端人才的“虹吸效应”非常明显，且这种效应还在不断加强。据霸州、曹妃甸等地的科技型企业反映，由于北京对高端人才的强大吸引力，企业新招人才在两年内已流失70%。因此，京津冀协同发展，首先要加快完善京津地区城市体系，发挥京津中心城市带动作用，尽快打造城市副中心和一批新城、卫星城，减小京津中心城与周边地区之间的发展差距。

两个层次城市群的建设重点

第一层次的城市群建设，要重点做好以下三方面工作。

第一，加快京津城市地铁和市郊铁路建设，推动京津城市功能和资源向城市副中心、新城、卫星城转移。目前京津城市轨道交通体系不够完善。未来北京、天津要强化轨道交通建设，提高城市交通运行效率，一方面要加快中心城地铁建设，加密地铁密度；另一方面要加快构建大容量、快速化、一站式、低票价的市郊铁路，强化与城市副中心、新城以及京津周边30~90公里范围内的燕郊、宝坻、涿州、固安、霸州等卫星城的交通联系，真正形成“一小时通勤圈”，提升区域交通承载能力。

在京津城市轨道交通体系建设过程中，要特别注意不能用城市地铁代替市郊铁路。近年来，北京有很多地铁通到了郊区，这是不符合城市交通规律的，也严重影响城市运行效率。

一方面，地铁站点多、车速慢，郊区居民乘坐地铁到市中心上班往往需要1—2个小时，超越了人们所能承受的限度。比如，北京地铁15号线从顺义城区（顺义站）到清华东路西口途径18个站点，列车运行60分钟；从房山区苏庄乘坐地铁房山线、9号线到北京西站，途径18站，需要近70分钟。如果考虑到早晚高峰和换乘、候车等因素，从郊区到市中心所需时间更长。另一方面，这种密集的地铁站由市中心向郊区延伸，在地铁站周边地区往往会聚集大量人口，形成新的居住区，引导城市建成区不断向外蔓延，推动城市“摊大饼”式扩张。

第二，推动京津优质公共服务资源向城市副中心、新城和卫星城集中疏解，缩小区域公共服务落差。北京、天津建设城市副中心、新城和卫星城，必须进一步加快推进中心城区教育、医疗等优质公共服务资源向周边地区疏解，带动区域公共服务水平整体提升，增强城市副中心、新城和卫星城的吸引力。同时，要积极呼吁国家加快体制机制改革，加快解决区域协同发展中面临的户籍、高考、社会保障等方面的体制机制约束；并争取国家加大对河北、天津公共服务资源的投入力度，推动京津冀公共服务均衡化、一体化发展。

第三，强化京津与周边地区的产业合作、创新合作，提升城市副中心、新城、卫星城产业发展水平。强化京津与周边地区的产业和创新合作，能够为城市副中心、新城、卫星城提供更多就业岗位，推动产城融合发展，减少与京津中心城区之间的通勤量；同时也有助于提升城市副中心、新城、卫星城的经济实力，为城市基础设施建设和公共服务发展提供持久经济支撑。强化京津与周边地区的产业合作、创新合作，可以依托京津科技创新优势，在京津周边选择产业基础和发展前景较好的几个新城、卫星城，将京津产业发展的中试、孵化、产业化等环节向新城、卫星城转移，构建协同创新链、产业链，打造一批具有全球影响力的特色主导产业集群。比如，积极对接宝坻高端制造业发展基础和中关村科技创新优势，引导中关村科技创新的中试、产业化环节落户宝坻，将宝坻打造成为高科技成果转化型新城。

第二层次城市群建设，要注重发挥北京、天津两大中心城市的辐射带动作用。

要带动石家庄、唐山、保定、邯郸、张家口、承德等区域性中心城市和节点性城市发展。特别是要加快石家庄的发展，尽快建设石家庄交通设施尤其是市郊铁路，强化石家庄与周边地区的紧密联系，提升其对优质资源的吸引力，增强城市经济实力和公共服务水平，一定程度上平衡京津与周边地区的发展落差，弱化北京、天津对京津冀产业和人口的“虹吸效应”，推动区域均衡、协调发展。

在第二层次城市群建设过程中，要注重引导区域性中心城市和节点性城市的差异化定位、特色化发展，充分发挥各城市区位优势、资源优势和产业基础，有针对性地承接京津优质资源，打造特色产业集群。比如，发挥中关村的研发、服务优势以及张家口、承德等地的新能源产业基础，吸引大数据上下游企业，建设“京津冀大数据走廊”；立足廊坊电子信息产业优势，打造电子信息产业集群；依托正定新区集成电路产业基础，打造“京冀集成电路协同创新示范区”。

本文节选自北京社科院和社科文献出版社联合发布的《北京经济发展报告（2015—2016）》，小标题为编者所加

（作者系北京市人民政府顾问团顾问、北京市社会科学院副院长）