3月30日，《成渝城市群发展规划》（以下简称《规划》）在国务院常务会议上获得通过，5月4日，国家发改委公布《规划》全文。至此，继2011年《成渝经济区区域规划》出台后，另一个针对成渝两地经济社会协调发展的指导性文件也尘埃落定。

哪些城市能搭上成渝发展的“快车”，一直是成渝地区和外界关注的焦点。

《规划》显示，成渝城市群的具体范围包括重庆市的渝中、万州、黔江、涪陵、大渡口、江北、沙坪坝、九龙坡、南岸、北碚、綦江、大足、渝北、巴南、长寿、江津、合川、永川、南川、潼南、铜梁、荣昌、璧山、梁平、丰都、垫江、忠县等27个区（县）以及开县、云阳的部分地区，四川省的成都、自贡、泸州、德阳、绵阳（除北川县、平武县）、遂宁、内江、乐山、南充、眉山、宜宾、广安、达州（除万源市）、雅安（除天全县、宝兴县）、资阳等15个市，总面积18.5万平方公里，2014年常住人口9094万人，地区生产总值3.76万亿元，分别占全国的1.92%、6.65%和5.49%。规划期为2016-2020年，远期展望到2030年。

而记者注意到，本次《规划》划定的范围相比2011年获批的成渝经济区，整体上有所缩小，如重庆偏远城市巫山、巫溪，以及开县等一些相对较落后的地区并未纳入。

对此，四川省社会科学院副院长盛毅对中国城市报记者解释称：“城市群和经济区规划的目标、重点、建设任务都不完全一样，城市群重在加强城市之间的密切联系，所以城市发展水平不高的地区不是考虑重点。”

合理分配 避免恶性竞争

《规划》指出，成渝城市群具有良好的发展基础，但也面临很多现实挑战和突出矛盾，主要包括核心城市背向发展，基础设施互联互通程度不高等。

“目前，存在的问题确实很多，例如特大城市、大城市与中小城市之间重复建设的现象比较严重；成渝城市群内部已经形成了多条水陆通道，但周边城市通往成渝两市的交通设施还需要进一步改善等等。”盛毅表示。

而重庆社会科学院城市发展研究所副所长、研究员彭劲松则从成渝两市的角度向中国城市报记者解释了目前存在诸多问题的原因。

“首先，成都和重庆目前都处于上升的发展阶段，都在不断的优化和完善中，在发展自身的同时对外的辐射、推动作用有限；其次，两者毕竟分属不同的行政单元，需要为自己所辖区域服务。所以，在获取关键性资源方面存在着较大纷争，总体说来竞争大于合作。因此造成的障碍就是成渝城市群之间的二级区县在发展过程中各自为阵、重复建设比较严重。此外，成都和重庆在机场、铁路的规划建设上都存在重复和浪费的现象。”彭劲松说。

对此，盛毅认为，成渝两市的发展水平和阶段比较相近，资源禀赋虽有差异，但产业同构化的现象仍在所难免，例如汽车产业、电子信息产业等。而今后应该在规划指导下，对产业进一步细分，两地可以进一步提高区分度，形成互补效应，减少恶性竞争。

在货运方面，彭劲松则建议，以渝新欧国际大通道为重点，可以将进出口货物统一到重庆集散。“在中欧班列中，重庆的‘渝新欧’是货运能力最强、开行班次最稳定的，成都及其他城市也有开通班列，但班列太多，货源太分散，也是一种浪费。”

明确定位 建设核心城市

记者注意到，此次《规划》中对于成渝两地均提到围绕“国家中心城市”进行建设，提出了成都、重庆“双中心”的概念，但对两者未来的定位有所区别。

重庆主要的定位是“长江上游地区的经济中心、金融中心、商贸物流中心、科技创新中心、航运中心”；成都的定位则是，“西部地区重要的经济中心、科技中心、文创中心、对外交往中心和综合交通枢纽功能”。

“国家中心城市”的概念，可以追溯至2007年，当时上报国务院的《全国城镇体系规划（2006~2020年）》中有所提及，并指出国家中心城市是中国金融、贸易、管理、文化中心和交通枢纽，同时也是发展外向型经济和推动国际文化交流的对外门户。

对于在国家层面首次明确成都建设“国家中心城市”的定位，盛毅表示，这是中央高瞻远瞩的“一步棋”。城市群的发展必须要有核心城市来支撑，除了重庆，成都也具备建设国家中心城市的条件。

据了解，2015年，成都市经济总量、消费总量和投资总量这三个彰显城市家底的重要指标在全国15个副省级城市中均居前五之列。

“客观来讲，成都建设国家级中心城市的条件非常好，周边城市的发展潜力也很大，可以形成综合的产业体系。”盛毅说。

而对于重庆的定位，彭劲松认为，“稍低了一点”。

他解释称，从区位来说，重庆的优势也非常明显。从“一带一路”和长江经济带的战略发展来看，重庆是连接点和节点，而成都不是。所以，在这个层面上，重庆的战略意义更高。

“在对外交往方面，重庆近几年的对外交往也颇有亮点，在未来二三十年有望成为地区性的国际大都市，但这方面的定位却没有体现。”彭劲松表示。

重点发展 防止双核独大

《规划》提出的成渝城市群的另一个问题是“区域内城区人口百万以上大城市数量不多，对核心城市职能分担不够，对中小城市和小城镇带动辐射不足”。

就此，《规划》提出未来将建立7个人口百万级别以上的“区域中心城市”，例如把万州打造为渝东北区域中心、长江经济带重要节点城市； 把黔江打造为渝东南区域中心、武陵山区重要经济中心； 把绵阳、乐山打造为成都平原区域中心城市、宝成—成昆发展轴带向北和向南辐射的空间节点；把南充打造为川东北区域中心城市，带动川东北城乡均衡发展；把泸州、宜宾打造为川南的区域中心城市，带动川南丘陵地区和长江经济带沿线城镇发展。其中四川省泸州市的人口规模最高，达到200万人。

“从成都的角度来看，应该重视遂宁、泸州等城市的发展，将其作为成渝城市群交互影响的枢纽。而重庆可以将潼南、永川、万州等区县打造成二级战略支点。”彭劲松表示，“从广义的城市群角度来说，尤其是从重庆的整个区域发展来看，在东南部选一个二级支点是非常必要的，我建议选在秀山。”

那么，成渝双核独大，次级城市发展不足的现状如何突破？专家表示，未来将主要通过城际交通解决，需要加快基础设施建设。对于成渝来说，进行功能优化，将产业疏解转移，也能带动次级城市发展。

此外，卫星城、中心城，以及支撑成渝两城创新功能的城区建设也要重点推进，例如两江新区和天府新区等。

突破难点 推动利益协同

接受中国城市报采访的专家皆表示，利益协调分配机制是成渝城市群发展中的一大障碍，也是关键点。如果搞不好，对融合发展进程会造成较大影响。

《规划》也指出，要建立成本共担利益共享协同发展机制。专家认为，“成本共担和利益共享”意味着成渝城市群在抱团中能够避免竞争中内耗现象的出现，进而在西部形成具有潜力的增长极。

北京大学区域经济学教授杨开忠指出，只有在成渝两地形成合理的利益分配机制，才能合理引导产业布局，从而推进整个城市群从过去的“单独建立成都和重庆两个经济中心”的阶段，向“以中心城市为核心，发展中小城市群”迈进。

发改委有关官员认为，城市群之间的协商机制将是城市群建设中必不可少的内容，城市群的意义在于区域内协同发展，形成合力，长三角相对成熟的协商机制值得参考。

但中国科学院地理资源所城市规划研究中心主任方创琳则认为，从长三角、珠三角等已发展较为成熟的城市群来看，虽然有行政机制的引导，但其发展主要是由市场推动，是群体达到客观需求、需求与供应之间的共同推进。对于其他城市来说，复制难度仍然较大，通过培育共同的市场体系，将有助于推动城市群的发展。

“目前，成渝之间常态化的协商机制还没有建立起来。”盛毅表示。正如专家所说，何时城市群内部能突破自己的“一亩三分地”，形成“同城思维”，城市群协同才会有大的突破。